■设区的市行使地方立法权十周年

谱写齐鲁大地法治篇章（上）

　　编者按 2015年修改后的《中华人民共和国立法法》赋予全部设区的市地方立法权，我省的东营、枣庄等14个设区的市人大常委会经省人大常委会决定，分别于8月和12月可以开始制定地方性法规。十年来，我省各市人大常委会在省人大常委会有力指导下，充分发挥在立法中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，立足实际、突出特色，积极担当作为，勇于探索实践，扎实有序推进地方立法工作，为我省改革创新和高质量发展提供了坚强法治保障。



（一）
　　十年来，各市人大及其常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂，深入贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，积极发挥地方立法实施性、补充性、探索性功能，制定了一大批适应时代要求、体现地方特色、解决实际问题的地方性法规。截至目前，16市人大共制定地方性法规939件（其中，2015年以来481件），现行有效法规516件，在推动地方经济社会发展和民主法治建设中交出一份厚重的答卷。
聚焦改革发展
积极推动重点领域新兴领域立法
　　十年间，从无到有、从少到多，一件件围绕发展所需、改革所急、群众所盼的地方性法规相继出台，从产业升级的“改革破冰”到生态保护的“红线守护”，从民生福祉的“温情注脚”到社会治理的“创新密码”，为全省经济社会高质量发展和人民群众幸福生活提供了全方位的法治保障。
　　聚力改革创新，引领推动高质量发展。从车间里的工业机器人到田间地头的智能设备，从城市大脑的高效运转到数据要素的有序流通，数字经济的浪潮在齐鲁大地澎湃涌动。为让数字经济的“最大变量”转化为发展的“最大增量”，济南、烟台发挥地方立法探索性功能，制定数字经济促进条例。前者明确“三区同建”发展路径，形成立法先行与产业实践深度融合的数字经济治理“济南样本”；后者以海洋经济与数字经济融合为核心，构建“海洋+智造+数字”协同创新体系。济宁等10市出台优化营商环境法规，针对本地难点问题精准施策，形成各具特色的创新模式；青岛立足“品牌之都”发展制定品牌建设促进条例，围绕品牌培育、保障等关键环节系统规制，构建起特色鲜明的法治化发展路径；泰安出台新型工业化促进条例，形成法治化的新型工业化推进路径；枣庄制定企业技术改造促进条例，助推传统产业转型升级、新兴产业强势崛起……针对本地难点问题，各市紧扣改革方向，护航高质量发展，以法规引领规范填补“真空地带”。
　　紧扣民生热点，书写务实为民答卷。细化“幸福夕阳”制度供给。德州按照以人为本、共建共享的要求，率先制定全省第一部养老服务条例，为全省养老服务立法提供可借鉴可复制的经验。淄博以居家养老为切入点制定居家养老服务条例，强化家庭主体责任与政府社会协同机制，形成以居家为基础的多层次服务体系。泰安着力打造泰山特色养老服务品牌，出台居家和社区养老服务条例，突出城乡统筹与互助养老融合。聊城制定全国首部失能老年人照护服务条例，以完善居家照护制度保障和健全养老机构收住制度为核心，聚焦政策整合与专业化规范，探索解决失能老年人养老难题。构建公共安全治理模式。济南、淄博以立法破题院前急救“黄金时间”保障难题，从法治角度补齐公共卫生安全短板；济南就电动自行车消防安全管理出台专门法规，守护社会公共安全和群众生命健康。守住“人间烟火气”。各市人大及其常委会围绕供水、供热、燃气等民生热点领域共制定21件地方性法规，对城乡供水一体化、供热标准、燃气经营服务等群众关心事项作出明确规定；12市制定烟花爆竹燃放管理地方性法规，保障烟花爆竹安全燃放，有效防治大气污染，回应人民群众对节日氛围的期盼。
　　聚焦“三农”，立法助力乡村振兴。农业是山东的一面旗帜，各市立法聚焦进一步深化农村改革、在全面推进乡村振兴上再加力。将乡村振兴的“鸿篇巨制”切成“章回小说”，临沂围绕美丽乡村、健康乡村、法治乡村、文明乡村开展乡村振兴立法“四部曲”，走出一条彰显沂蒙特色的立法新路径；德州制定全国首件粮食生产促进条例，为巩固和推广“吨半粮”创建成效、促进粮食生产高质量发展提供法治保障；青岛立足“大种业”格局制定种业促进条例，统筹推进农作物、畜禽、水产、林草、农业微生物五大种业齐头并进；济宁以共建共治共享为切入点，出台农村人居环境治理条例，梳理细化政府职责与村民行为规范，系统构建农村人居环境治理框架；枣庄制定传统村落保护条例，通过立法留住乡愁、守护记忆。
　　传承红色基因，赓续齐鲁优秀文脉。山东作为全国唯一以省命名的革命老区，具有底蕴深厚的传统文化与红色资源，守护好这份厚重的文化遗产，是我们义不容辞的责任。滨州制定渤海老区革命遗址遗迹保护条例，弘扬渤海老区军民坚定的革命信念；为守护好一片红色热土，临沂制定全国首件以红色精神资源保护与传承为主题的地方性法规；威海制定刘公岛保护条例，强化刘公岛历史教科书的独特属性和价值内涵，为贯彻总体国家安全观、守牢国家政治安全注入法治力量；潍坊制定历史文化名城保护条例，推动城市可持续发展与文化基因永续传承。
　　聚焦生态文明，打造齐鲁“绿水青山”。全省16市人大及其常委会用法治经纬编织守护绿水青山的制度保障。青山铸盾，筑牢生态保护屏障。青岛制定崂山风景区条例，将居民生活保障与崂山生态保护相结合，划分区域实行分级分区保护；烟台以“生态立岛”为目标，制定养马岛、芝罘岛生态环境保护条例，全力守护“两岛”碧水蓝天。碧水为脉，织密水资源防护网。日照等6市制定饮用水水源保护相关法规，泰安等5市制定水资源保护管理法规；济宁制定大运河岸线保护管理条例，坚持在保护中发展、在发展中保护。澄空如镜，打响蓝天保卫战。潍坊等10市出台大气污染防治条例，以刚性约束明确排放红线，为大气污染治理树立了坚实的法治标杆；淄博、菏泽围绕煤炭清洁生产利用制定专项法规，为资源型城市绿色转型提供路径。
　　加强创新探索，破解基层治理难题。积极探索基层治理地方立法，推动基层社会治理效能持续提升。泰安等10市制定养犬管理条例，通过规范养犬行为和明确管理责任，为平衡社区治理和居民权益提供法治保障。日照等10市制定物业管理条例，推动物业管理与基层治理融合，在立法层面打通物业服务“最后一公里”。济南等5市制定12345政务服务便民热线条例，通过规范流程，加强部门协作，构建起覆盖受理、督办、反馈的民生诉求闭环管理体系。聊城等3市制定网格化服务管理条例，细化网格责任，助力城市精细化管理。滨州制定全国首部社会心理服务法规，推动“网格+心理咨询”全覆盖，将社会心理服务体系建设融入社会治理大局中。济南制定矛盾纠纷预防和多元化解条例，就落实主体责任、创新工作机制等作出具体规定，回应了人民群众对解纷方式多元化的需求。
深入推进科学立法、民主立法、依法立法
全面提升立法质量
　　以创新为动力，强化立法科学性。针对法规立项、起草、审议、实施等一系列关键环节，各市人大及其常委会在实践中不断探索和优化工作机制。济南制定地方性法规实施情况报告制度，通过定期报告法规实施成效、问题与改进措施，破解“重制定、轻落实”的顽疾。青岛以重大事项决定的形式，出台关于加强地方性法规实施工作的决定，保障法规从文本切实转化为治理效能。东营探索建立“专班制推进、项目化管理、清单式落实”工作机制，促进人大主导立法的能动作用。泰安探索建立法规案交付表决前评估制度，以科学决策巩固人大在立法全链条中的决定性作用。日照开发运行地方性法规“四入”数字化监督平台，对现行有效的法规实施情况开展全面检查监督。滨州出台重要法规制定工作“双组长”制度实施办法，明确对综合性、全局性、基础性的重要立法项目，实行人大相关专委会分管领导和市政府相关部门分管领导挂帅的“双组长制”法规起草工作机制，实现了人大主导与政府依托的有机结合。
　　以民意为基础，提升立法民主性。各市在立法中坚持以人民为中心，践行全过程人民民主，通过健全立法征求意见机制，不断扩大公众参与立法的覆盖面，对公众立法意见建议的研究、采纳和反馈逐步制度化规范化。近年来，各市注重建好用好基层立法联系点，使民意搭上联系点“直通车”。作为全省唯一设在农村的基层立法联系点，淄川区龙泉镇台头村突出“农业农村农民、乡村基层治理”特色，为基层发声、为农民代言。台儿庄区人大常委会基层立法联系点丰富拓展功能应用，广泛开展代表联系服务群众活动，实现工作站、立法信息采集点“一专多能”。
　　以问题为牵引，增强立法实效性。可操作、真管用是地方立法的根本，也是地方立法执行力之源。威海等6市紧抓出租汽车司机从业年龄延长等核心问题，出台客运出租汽车管理法规，破解从业者权益保障与业态融合发展难题；临沂、聊城将预付消费领域治理作为推动市场健康有序发展突破口，出台单用途预付消费卡管理法规，创新构建预付消费法治化治理新路径……各市立法工作深度融入地方实际，紧扣地方治理急需解决的关键问题，以“小切口”“小快灵”实现地方立法“大纵深”。
　　以特色为主题，凸显立法针对性。地方特色既是地方立法的灵魂，也是地方立法生命力之所在。德州扒鸡、烟台葡萄酒、潍坊风筝、日照绿茶、枣庄石榴、滨州冬枣、菏泽牡丹、乐陵金丝小枣、淄博陶琉，越来越多的齐鲁特色被专门立法保护，特色立法锁定产业发展核心诉求，明确地理标志使用边界、规范生产标准，破解产业发展乱象，通过政策引导串联产业链上下游资源、吸引专业人才集聚，推动特色产业从零散发展向规模化、品牌化升级，“好品山东”越叫越响亮。
（二）
　　十年来，省人大及其常委会聚力提升各市立法质量，不断加大对各市立法工作的统筹指导，探索推进协同立法，加强对各市人大及其常委会制定地方性法规的备案审查，切实维护法治统一。
汇聚工作合力
共同下好立法工作“一盘棋”
　　“一指用力”莫如“握指成拳”。省人大常委会强化对各市地方立法的统筹指导，服务区域重大战略和区域协调发展，接连打造出协同立法“三部曲”。
　　协同立法使海岸带保护利用更给力。3500多公里海岸线、近16万平方公里海域，山东经略海洋、向海图强的脚步从未停歇。因地理位置、产业结构等方面的不同，我省沿海7市的海岸带保护和利用状况也不尽一致。省人大常委会统筹指导和推进沿海各市海岸带保护立法，既考虑海岸带保护和利用的共性，又兼顾各地的独特性。随着沿海7市先后制定了海岸带保护法规，山东成为全国首个实现海岸带保护立法全覆盖的省份。
　　协同立法使海洋牧场发展动能更强劲。地处山东半岛的胶东5市海洋资源得天独厚，海洋牧场在这里加速崛起。但是，在发展过程中海洋牧场建设存在布局不科学、建设资金不足、执法监管缺少依据等问题。2021年，省人大常委会协调青岛、烟台、潍坊、威海、日照等5市围绕海洋牧场管理开展协同立法工作。5市人大常委会积极担当作为，共同商定立法进度、起草模式、主要制度设计等，发挥各自优势，积极配合落实，勇于打破海洋牧场管理中“一亩三分地”的思维定式，实现“一张蓝图管全局”的立法协同，打造了海洋牧场立法的山东样板。
　　协同立法使黄河水资源保护与节约集约利用更有保障。天下黄河九十九道弯，弯弯各不相属，为破解“九龙治水”的难题，省人大常委会指导沿黄9市人大常委会围绕黄河水资源保护与节约集约利用开展协同立法，成为全国首个服务黄河重大国家战略的流域协同立法项目。协同立法重在主题协同，突出问题导向、需求导向、目标导向、效果导向，用立法解决问题，立出本地特色。
维护国家法治统一
加强和改进立法审查指导工作
　　从聚焦提前介入向全流程精准把关转变。十年来，省人大常委会依法履行对各市立法指导和报批法规审查职责，优化完善审查工作机制，为提升立法质量、维护国家法治统一作出不懈努力。
　　严把立法审查标准。省人大常委会坚持依法立法的基本原则底线，严守合法性审查防线。吃透政策要求，确保地方立法贯彻落实党中央决策部署和国家重大改革要求，把住政治方向“指南针”。精研立法脉络，坚持从立法权限、法规内容、立法程序三个方面把好合法性审查关和介入指导关，确保设区的市法规与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不相抵触，把准合法性“定盘星”。融通实践操作，在合法性判断的基础上，基于实践经验提前介入指导，对各市立法进行层次更丰富的合理性判断，权衡合理性“度量衡”。
　　规范立法审查流程。1986年，省人大常委会在审查有关市报批的第一件法规时，即探索性采取了“提前介入”的工作方式，取得预期成效。特别是审查中形成“应当修改”的合法性审查意见和“建议修改”的合理性指导意见，成为校准审查工作“刻度尺”。经过实践探索，该方法被总结提炼为“提前介入、跟踪审查”工作法，获得了全国人大常委会法工委领导的肯定并在全国推广。2023年，修改后的《山东省地方立法条例》确立了“统筹协调、提前介入、跟踪审查、严格把关”的十六字工作法。省人大常委会法工委制定《设区的市报批地方性法规程序规定》《设区的市人大常委会立法计划报送备案工作制度》等文件，为规范提前介入审查指导工作提供了制度支持和程序指引。
　　统筹省市立法衔接。省人大常委会加强对各市地方立法规划、计划编制的指导，统筹与省本级立法的有序衔接，对地方特色鲜明、地方需求突出的法规项目，给各市更大的立法空间，对先行性、探索性的法规项目，交有关市先行先试，为省级立法积累经验。根据立法形势要求和突出问题及时出台指导意见，指导各市坚持问题导向，科学把握立法数量和节奏，需要几条就定几条，善于通过“小切口”“小快灵”抓要害、提速度、重实效。
　　与时代同步伐、与实践同发展、与民生同关切；在守正中创新、在规范中发展、在改进中提高。省市两级人大及其常委会将把握提高立法质量这个关键，干出“走在前”的样子，干出“挑大梁”的担当，持续推动全省立法工作守正创新、行稳致远，为新时代社会主义现代化强省建设提供坚强有力的法治保障。