做大分好城市更新的“蛋糕”

　　□ 陈 浩

　　城市更新是一项复杂的系统工程。党的二十届三中全会明确提出，建立可持续的城市更新模式和政策法规。
　　什么是可持续的城市更新模式？需要明确的是，经济可持续的城市更新并不仅仅局限于项目层面简单的财务平衡，而是一个贯穿多个层次的系统工程：它既包括项目层面投资-收益的财务可行性，也涉及片区层次的产业升级与结构优化、经济活力提升与产城空间布局调整，更关乎城市整体层面的经济增长、就业稳定与财政可持续。只有在多层级、多维度协同推进的基础上，才能真正实现可持续的城市更新。
　　案例解析：建立可持续城市更新模式的经济逻辑
　　在过去高速城镇化时期，以大拆大建为特征的城市更新模式往往与土地财政紧密关联。党的十八大以来，我们坚持以人民为中心的发展思想，依托公共财政实施了较大规模的老旧小区改造和城市环境提升工程。随着城市更新模式的逐步转型，城市更新项目的资金平衡与公共财政可负担性等经济维度问题，成为当前构建可持续更新模式的重中之重。
　　那么，可持续城市更新的经济动力来自哪里？我们不妨由一个案例切入。我们设想在一个新城区投资100万元建设一栋设计寿命为50年的大楼。由于属于“拓荒盘”，大楼在建设之初的区位价值极低，可以假设为0。因此，大楼刚建成时，其资产价值即等于建设投资额100万元。随着时间推移，大楼每年平均发生2%的物质损耗。如果不追加投资用于维护和修缮，50年后其理论物质资产价值将降为0。然而，在这50年间，当初的偏远地段逐渐发展为城市繁华区域，区位价值不断攀升，甚至可能远超初始投资。
　　于是，这栋大楼的价值变化可以理解为两条曲线的叠加效应：一条是持续下行的物质资产价值曲线，另一条是不断上扬的区位资产价值曲线。这两条曲线必然存在一个交叉点。在该点之前，大楼的物质折旧相对缓慢，而区位价值增长较快，推动整体资产价值迅速上升；越过该点之后，尽管区位价值仍在提升，物质资产因加速折旧而严重拖累整体估值，导致资产总值增长放缓甚至出现下降。若对区位优越但建筑老化的物业实施更新改造，并灵活调整其使用功能，以适应现代生活需求或契合城市中心区的产业与功能转型趋势，其资产价值有望实现显著提升。城市更新前后所形成的资产价值差额，理论上是更新行为所创造的红利。
　　城区优质地段老旧物业资产的贬值与其潜在价值之间的差额，为建立可持续城市更新模式提供了重要的经济基础。然而，要顺利实施城市更新并充分释放这部分价值空间并非易事。首要任务在于协调多元主体之间的利益分歧，与此同时，还需找到最适宜的资产盘活与再利用路径，最大限度地挖掘物业及其区位的潜在价值，实现预期的更新效益。前者本质上属于“分好蛋糕”，即合理分配更新收益；后者则强调“做大蛋糕”，即通过功能优化和价值提升扩大整体效益。二者辩证统一、不可分割。
　　“做大蛋糕”：城市更新须与城市经济发展战略紧密衔接
　　“做大蛋糕”，就是要求各地在推进城市更新时，超越传统工程建设思维，将其置于城市高质量发展转型的整体战略中系统谋划，确保更新行动与城市经济发展战略紧密衔接。
　　具体而言，应推动城市更新与发展新质生产力深度融合，通过对高校老校区、科研院所旧院区、老工业园区及老厂区的转型更新，为新质生产力成长提供空间载体与创新生态。城市更新也应与文旅经济发展相结合，通过更新焕活景区、商街、巷弄、市集和夜市，构建多元化消费新场景。城市更新也要与传统产业升级战略深度融合，通过强化产城融合、推动用地功能兼容与混合使用，为传统产业向高端化、智能化、绿色化、融合化等方向发展跃升注入新动能。城市更新还应与生活服务业发展协同推进，在15分钟城市社区生活圈建设中积极释放和优化服务空间布局，嵌入咖啡店、酒吧等丰富业态，推动社区从单一居住功能向居住、消费与交往等复合功能转变，促进“人”“生活”与“产业”的回归，塑造充满活力的社区服务经济生态。
　　总之，城市物质环境更新本身并非最终目的，而是要通过对老旧物业的改造提升，充分释放其区位价值，服务于城市经济高质量发展的同时，真正创造出可持续的更新红利。只有将城市更新的目标、过程与结果有机融入经济高质量发展体系之中，才能实现长期、稳定、可持续的经济效益。
　　“分好蛋糕”：以战略柔性思维协调多元主体的利益分配
　　“分好蛋糕”的核心，是在产权主体、实施主体与作为公共利益代表的地方政府之间建立合理的利益分配机制。既要充分调动产权主体和实施主体参与更新的积极性，也要以科学、公平的方式切实保障公共利益。
　　“分好蛋糕”是城市更新推进的基本前提和重要原则，但在落实过程中需注重路径与方法的科学性。构建合理利益分配模式的关键，在于准确把握各方主体的收益模型，并遵循“以柔性让刚性、以远期让近期”的原则，协调好不同主体的利益诉求。产权主体和实施主体的收益模型通常较为刚性且易于量化，其目标函数相对简单，主要关注资本年化收益率、回本周期和总利润率等短期财务指标。相比之下，地方政府的目标更具多元性，不仅考虑财政收支的平衡，更注重项目对经济社会发展的综合带动效应。因此，其收益模型更为复杂，既包括显性的财政账，也涵盖隐性的、长期的城市发展效益，体现出显著的柔性和长期主义特征。
　　为有效激发市场主体的参与动力，地方政府应充分发挥自身收益模型的柔性和长期主义优势，通过在短期和局部利益上作出合理让渡，以换取更广泛、更持久的公共利益回报。这要求地方政府在推动城市更新过程中强化战略导向和系统思维，统筹把握不同更新项目的结构配比与实施节奏，综合运用土地用途管制和容积率管理等手段，科学引导更新方向与模式。同时，还应加强项目规划、策划与实施主体遴选等关键环节的把控和统筹。此外，还要通过完善标准规范、优化税收政策、推进“放管服”改革等措施，切实降低城市更新过程中的交易成本、时间成本与税费负担。地方政府还应树立“放水养鱼”的理念，推动土地经营方式创新，例如从传统一次性长期批租转向弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合等灵活供应方式；也可通过协议方式，支持实施主体提高存量建设用地的兼容性或混合利用水平。最终，通过有效降低城市更新初期的综合成本，加快低效资产的盘活与再利用，以此换取未来业态升级、税收增长和就业扩大等更广泛、更长远的经济社会效益，从而平衡政府在初期所适度让渡的公共利益。
　　（作者系南京大学建筑与城市规划学院副教授，兼任中国自然资源学会资源活化与城市更新专业委员会副秘书长）