城乡发展不平衡、农村发展不充分具体体现在两个群体

城乡融合发展的关键和目的在人

　　□ 张 浩

　　编者按：党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），强调城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，并对完善城乡融合发展体制机制作出战略部署。我国城乡关系经历了哪些历史演变，面临的突出矛盾是什么？为何要突出县城在推进城乡融合中的重要作用？数字经济的快速发展给城乡融合带来了哪些机遇？大众日报理论周刊本期邀请专家对此进行深入解读分析。
　　习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，这是一个重要的论断。城乡关系的严重失衡和剧烈调整，正是始自近代以来开启的现代化进程，而促进城乡的协调融合发展也要在推进中国式现代化的进程中实现。
近代以来城乡关系的演变
　　理想的城乡关系，本应是相关的一体，互通有无，相互接应，相辅相成。但是近代以来的中国城乡关系，却呈现出一种明显的对立，乡村持续供奉市镇和都会，市镇和都会则一直在“克”乡村。按照费孝通先生出版于20世纪40年代的《乡土重建》中的看法，“都市兴起和乡村衰落在近百年来像是一件事的两面”，“乡村和都市应当是相成的，但是我们的历史不幸走上了使两者相克的道路，最后竟至表现了分裂。这是历史的悲剧”。以乡村人才为例，在传统乡土社会，人们生活所需取自土地，人与地之间形成了一种感情的关联，也形成一个有机的循环，人的生命是这有机循环的一部分，甚至当生命走到了尽头，也还是要入土为安，落叶归根的传统为乡土社会保持着地方人才。但是，进入近代以来，伴随着西方新式教育的引入，这一循环遭受冲击，乡土培植出来的人已不复为乡土所用，乡村人才持续流失。人才如此，其他方面亦如此。经历了持续的损蚀和冲洗过程，乡村社会渐趋于解体，城乡关系严重失衡，社会矛盾冲突加剧。
　　1949年以来的城乡关系，经历了从分割到融合的历史演进。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，以打土豪分田地相号召，实现了乡村社会重组。新中国成立初期，服务于重工业优先的国家工业化发展战略和目标，政府通过农业集体化经营、农产品统购统销、工农业产品价格剪刀差、严格限制农民流动的户籍制度等一系列制度安排，逐渐建立起一套城乡分割的二元体制，农民、农村、农业为此付出极大牺牲。改革开放以后，城乡二元体制逐渐被打破，城乡关系的调整成为推动中国经济社会发展的重要力量。自改革开放至20世纪末，是城乡二元经济体制破冰阶段，家庭承包制的实行、农产品市场化改革的推进、城乡劳动力市场的发育、乡镇企业的“异军突起”等，提高了农民的自主性，打破了城乡二元经济体制。进入新世纪以来，在延续和深化上一阶段改革的基础上，农产品市场体制机制完全建立，劳动力市场一体化程度显著提高；与此同时，城乡二元体制改革从经济领域扩展至社会领域，农业农村政策实现了由“取”到“予”的转变，统筹城乡发展战略思想得以确立。党的十八大以来，全面建立城乡融合体制机制，脱贫攻坚取得丰硕成果，继之以全面推进乡村振兴，政府持续加大农业农村投入，农业农村发展环境得到显著改善，城乡基本公共服务并轨取得实质进展，城乡要素双向流动的机制也得到加强，城乡融合发展的制度条件得以提升。
城乡融合发展面临的问题
　　城乡融合发展，主要着眼点是缩小城乡差距、解决城乡发展不平衡问题。从2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，到2012年党的十八大提出“城乡发展一体化”，再到2017年党的十九大提出“城乡融合发展”，经过多年持续努力，农业农村发展取得历史性成就、发生历史性变革。但与此同时，农业基础还不稳固，城乡区域发展和居民收入差距仍然较大，城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是社会主要矛盾的集中体现。具体体现在两个群体身上——
　　一个是奔走于城乡之间的农民工群体。2023年，我国常住人口城镇化率为66.16%，比上一年提高了0.94个百分点；相比之下，户籍人口城镇化率为48.3%，比常住人口城镇化率低17.9%。这就意味着，有一个近三亿人口的农民工群体，流动在城乡之间，没有在常住地落户。外出务工而不落户，源于农业转移人口市民化的难点痛点未能有效解决。一大制约是居住问题。农民工进城买房的比重不到10%，租售同权政策又执行不理想，因为通过租房落户需要征得户主同意。另一项重大限制来自教育。农民工子女在常住地接受义务教育阶段的教育，目前已勉强为常住地政府和民众所接受，但是高考仍然需要回到原籍，这就意味着高中阶段即要回原籍接受教育。这为农民工在常住地工作生活制造了极大的不便和干扰，是农民工落户的一个主要痛点问题。
　　另一个是生活于乡下的农民群体。与农民工群体游走于城乡之间构成同一枚硬币之两面的，是广大中西部地区村庄的严重空心化。乡村青壮年劳动力大量外出务工，村庄剩下老人、妇女、儿童留守，房屋空置，部分土地撂荒。乡村的空心化，在某种意义上可以视作不对等的城乡关系的一个阶段和一种表现。当然，随着新型城镇化和工业化的持续推进，村庄的分化在所难免，部分村庄保持原貌，部分村庄进一步发展成为中心村和小城镇，另有部分村庄则可能会消亡。但问题在于，无论城镇化推进到哪一步，依然会有数以亿计的人口生活在乡村，包括中西部乡村，因而村庄空心化依然是要面对并亟待解决的问题。伴随人口空心化的，是产业的空心化。由于常住人口少且以老人和未成年人为主，产业发展缺乏劳动力和人才，商业、服务业缺乏人气，乡村发展缺乏坚实的产业支撑。　　
　　两个群体面临的问题和困难，体现在城乡融合发展的体制机制上，包括户籍制度改革亟待深化、城乡二元经济结构相当尖锐、城乡要素合理流动的机制尚未建立、城乡基本公共服务差距依然较大等。以在全国范围内较早进行城乡统筹探索尝试的成都市为例，正如有研究者已指出的，成都市的城乡融合发展虽然取得了一定成效，但是对照新时期构建城乡融合发展体制机制的要求看，依然面临如下问题：规划机制不健全、管理不统一；要素流动受阻，乡村劳动力和人才大量外流，农村缺乏建设用地，资金流入不足；农业基础薄弱，生产经营落后，产业融合发展不足；“城中村”与城市社区二元布局存在治理隐患；等等。
　　完善以人为本的城乡融合发展体制机制
　　城乡融合发展，关键在人，目的在人。城乡融合发展固然可以同时惠及城里人和乡下人，首要则在农民群体和农民工群体生产生活的改善。要尽力完善城乡融合发展体制机制，强力推进城乡要素平等交换、双向流动，努力缩小城乡差别，勉力促进城乡共同繁荣发展。
　　进一步深化户籍制度改革，大力实施以人为本的新型城镇化。一方面，采取切实措施，推动更多有意愿、有能力的乡村人口进城落户、落地生根。《决定》提出：推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。由常住地登记户口提供基本公共服务，这是推进城乡公共服务均等化的关键一步。另一方面，保障农民工群体在乡村的权益，令其进退有据，免却后顾之忧。《决定》提出，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。这不仅可以为农民工群体进城落户提供重要支撑，也为其保留了退路和后路，维护了其“进可攻”（进城）、“退可守”（回村）的自主选择权。
　　巩固完善农村基本经营制度，持续深化农村土地制度改革。完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革是完善城乡融合发展体制机制的重要任务，对于城乡融合发展有着重要的制度保障作用。经历了四十多年的改革发展，作为农村基本经营制度的基础和核心的家庭承包经营制度面临新的形势，第二轮土地承包将相继到期，到期之后如何安排，广大农户高度关切。党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。《决定》进一步指出，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。这是当前巩固完善农村基本经营制度的关键所在。目前集体土地产权与国有土地相比没有得到平等保护，主要表现为集体土地所有权人对集体土地缺乏处分权，不能在集体土地上设立建设用地使用权和抵押物权，农户对集体所有的宅基地没有完整的用益物权。而只有赋予集体土地与国有土地同等的权能，使所有权人有权在集体土地上设立用益物权和担保物权，构建城乡统一的建设用地市场，才能为城乡融合发展提供坚实的制度保障。山东在“三农”改革领域做过重要的有益尝试，享誉全国的“两田制”试验、“莱西经验”分别为农村土地制度和农村基层组织的改革进行了极好的探索。山东有条件也有理由在巩固完善农村基本经营制度、持续深化农村土地制度改革方面继续走在前面。
　　促进乡村产业发展，实现乡村宜居宜业。继续推动农业适度规模经营，同时注重发展农产品加工、休闲农业、观光农业、创意农业、乡村电商等新产业新业态，推动乡村三产融合发展，构建与三产融合相适应的经营机制与利益联结机制，让农民特别是小农户合理分享融合发展增值收益。加大对农村产业在资金支持、税收优惠、土地使用等方面的扶持力度。改善乡村就业创业环境，强化技能培训、创业扶持，培养乡村产业发展所需的高素质的农业技术和管理人才。消除城乡二元经济，夯实城乡融合发展的产业基础。（中国社会科学院社会学研究所农村研究室主任、研究员，中国社会科学院大学社会与民族学院教授、博士生导师）