“避责”引发的基层形式主义

　　基层形式主义是一个由来已久且影响深远的基层治理顽疾。近年来，尽管整治形式主义工作取得了一定成效，但问题仍较为突出，尤其是随着属地管理、顶格管理的推进与强化，又出现了“避责形式主义”这一基层形式主义的新变种。
　　避责形式主义的最大特征就是通过规章制度上的合法合规行为来掩盖实质上的懒政怠政，从而规避问责风险，并突出表现为“痕迹主义”，即过度关注记录工作痕迹，强调“处处留痕，事事留迹”，通过“做实台账”“材料齐全”等行为规避实质上的不作为、乱作为。唯“痕”导向造成基层治理过程围绕着各种表格而非实际问题运转，既增加了基层工作负担，又误导了工作方向，在产生“制度空转”问题的同时也助长了形式主义、主观主义。
　　从基层治理过程来看，避责形式主义更多是一种被动自保行为，凸显了基层不敢为、怕担责的心态，其出现与扩散有着多方面的原因——
　　从体制逻辑上来看，在上级及其职能部门层层加码的重压之下，属地管理异化为“属地责任”，基层只能通过形式化的留痕、造痕来完成各类交办任务以消解潜在的问责风险。从组织制度逻辑来看，基层治理日益被纳入自上而下建立的严密规则体系中，规范化、制度化与标准化成为基层治理过程的基本逻辑。但是，过于细密的制度规则不仅成为上级向下“甩锅”的托词，也与基层治理的灵活性产生了矛盾，催生出过度留痕的文牍主义。从治理资源的角度而言，在推动治理重心向基层下沉的过程中，基层普遍面临着“权小责大”与“任务重、资源有限”的困境。在此情境下，为应对大量的工作任务，基层往往不得不采取“纸面完成”的形式化手段。
　　对此，一方面应从体制机制入手并借助于政务平台等数字手段，通过编制属地责任清单的形式明确基层应承担的职责事项以及需要与上级职能部门协同落实的综合性事项，防止上级不断向基层卸责。与此同时，进一步优化基层考核体系，将一些设计繁琐、过于碎片化的考核指标进行精简，并转向以工作实效、群众满意度和长期影响为导向的考核体系。另一方面，应从政策制定、任务部署、督促落实、考核检查、问责奖惩等方面强化防治基层形式主义的全过程制度建设与执行，尤其是要减少“泛化问责”现象，提升问责的科学性、精准性。在此过程中，应注意不能在建章立制上搞长篇大论，并鼓励基层开展有效的制度创新，赋予基层灵活调整的自主空间。此外，还应当提高基层治理资源供给水平，建立常态化的治理资源下沉机制，为基层实质性治理提供支撑。　　　　（作者系南开大学周恩来政府管理学院教授）