以海湾整体规划更好释放蓝色动能

　　□ 杨 林

　　编者按：海洋是高质量发展的战略要地，也是山东发展的优势与潜力所在。“十五五”规划纲要提出，坚持陆海统筹，提高经略海洋能力，加快建设海洋强国，走出一条具有中国特色的向海图强之路。习近平总书记对山东海洋工作寄予厚望，强调“要发挥海洋资源丰富的得天独厚优势，经略海洋、向海图强，打造世界级海洋港口群，打造现代海洋经济发展高地。”发展海洋经济、建设海洋强省，不仅是党和国家赋予山东的重大使命，也是我省坚定扛牢“走在前、挑大梁”使命担当的必然要求。经济大省要在研究新情况、解决新问题上下功夫、出经验，大众日报理论周刊本期聚焦向海图强，敬请关注。
　　今年全国两会政府工作报告首次提出，“加强主要海湾整体规划，做强做优做大海洋产业”。5月，山东省委常委会召开会议研究了全省湾长制工作，指出要着力培育壮大海洋产业集群，推动海洋经济高质量发展，加快推进美丽海湾建设，着力防范化解海洋环境风险，促进海湾治理提质增效，更好助力海洋强省建设。加强海湾整体规划将促使海洋经济发展从分散、粗放、不可持续的传统模式，转向集约、高效、绿色、协同的现代海洋经济发展模式，成为未来推动海洋经济高质量发展的关键抓手。
四重意义
　　海湾是海洋深入陆地形成的半封闭海域，作为海岸带的核心组成部分，兼具生态系统完整性、资源禀赋优越性和开发功能集聚性，其地理特征使其不仅成为海洋生物资源栖息的关键生态空间，更集中了港口、产业、城市、旅游、渔业等多重经济功能，是海洋经济发展最密集、最核心的空间单元。
　　当前，我国海洋经济发展处于从“规模扩张”向“质效并举”的关键时期，加强海湾整体规划的必要性具体表现为以下几方面。
　　经济层面，当前海洋发展规划主要由沿海各省牵头，而且主要为海洋经济方面的发展规划，普遍存在省市分割、部门分割、陆海分割、各自为政现象。应打破行政藩篱，统一布局相关优势主导产业，高效配置海洋资源。另外，当前沿海各省普遍存在传统海洋产业低端同质、新兴海洋产业零散、未来海洋产业刚刚起步等问题。主要海湾整体规划有利于明确功能定位与产业分工，避免同质竞争，并引导高端要素集聚集群发展。
　　生态层面，相对于陆地，海洋海湾生态脆弱、环境容量有限，开发易、修复难。在沿海各省分散开发过程中，容易引发边界污染、岸线破坏、生态退化。对主要海湾进行整体规划，严控岸线开发强度，是陆海统筹、生态优先、绿色发展的保障。
　　治理层面，海湾治理涉及多区域、多部门、多主体。加强主要海湾的整体规划，实施“多规合一”，有利于统一规则、统一标准、统一监管，推进海湾统筹治理，并形成协同高效的现代海洋治理模式，从而推进海洋治理体系和治理能力率先现代化。
　　开放层面，海湾是对外开放、陆海联动、区域协同的重要支点。主要海湾的整体规划能够放大区位优势、整合资源要素，以更好服务国家战略、打造蓝色增长极，提升国际竞争力，为海洋强国建设提供坚实支撑。
　　总之，加强海湾整体规划，是破解沿海各省碎片化发展困境、统筹海洋资源开发与保护、推动海洋经济提质升级、提升海洋治理能力的战略选择。
五大挑战
　　海湾整体规划涉及地理单元完整性、跨域协同性、发展保护平衡性等多重维度，受资源环境、产业发展、要素保障、体制机制等多重因素影响，加强海湾整体规划、推动规划落地见效过程中面临诸多挑战——
　　行政分割与治理协同不足的体制性挑战。海湾的自然地理单元属性与现行行政区域划分存在天然矛盾，多数海湾跨越多级行政区域，各区域政府存在各自的发展诉求与利益导向，缺乏统一的统筹协调机制，导致规划难以形成“一盘棋”格局。
　　资源环境承载力与开发需求的平衡性挑战。海湾生态系统的资源环境承载力存在明确上限，而当前海湾开发的刚性需求与资源环境约束之间的矛盾日益突出，难以实现“生态优先、绿色发展”的规划目标，如何在保护生态底线的前提下，合理统筹开发需求，实现资源环境与经济发展的动态平衡，成为海湾整体规划面临的重要挑战。
　　产业结构优化与创新驱动不足的发展性挑战。产业发展是海湾整体规划的核心内容之一。当前我国海湾产业发展的结构性短板明显，创新能力不足。传统海洋产业占比偏高，绿色化、高端化转型滞后，高耗能、高排放问题突出；海洋新兴产业发展缓慢，海洋装备制造、海洋生物医药、海上风电等战略性新兴产业规模偏小，核心技术受制于人；产业布局与海湾功能定位不匹配，部分区域产业布局混乱，与生态保护、城镇发展等功能区冲突，加剧了资源浪费与生态压力。
　　要素配置与保障体系不完善的支撑性挑战。在资金保障方面，海湾整体规划资金投入量大、回收周期长，财政投入有限，社会资本参与积极性不高；在技术保障方面，海湾生态监测、数字治理、污染治理等核心技术水平有待提升，智慧规划、精准治理的能力不足；在人才保障方面，海洋高端技术人才、复合型管理人才、生态治理人才供给不足；在政策保障方面，针对海湾整体规划的专项政策体系不完善，用海用地、财税支持、生态补偿等配套政策衔接不畅，部分政策缺乏可操作性，难以有效引导规划落地。
　　规划落地与动态调整的实践性挑战。海湾整体规划的生命力在于落地实施，而当前部分规划存在“重编制、轻实施”的现象，规划实施的监督评估机制不健全，缺乏常态化的动态监测与评估体系，且动态调整机制缺失。
系统施策
　　针对这五大挑战，需坚持问题导向、目标导向、结果导向相统一，从生态管控、产业升级、要素保障、体制创新、落地管控五个维度，制定针对性应对举措，推动海湾整体规划落地见效。
　　破解体制性挑战，构建跨区域协同治理体系。一是建立统一统筹协调机构，依托“湾长制”升级完善管理体系，设立跨区域海湾统筹委员会，由牵头省市牵头、相关区域协同参与，统筹协调各行政主体的发展诉求，明确各区域、各部门的权责分工，杜绝推诿扯皮。二是完善协同治理机制，推动跨区域、跨部门建立月度联席会议、季度联合执法、年度信息共享制度，统一环保监管、生态修复、资源利用的标准体系，打破“九龙治水”的治理困境，实现跨界海湾污染治理、生态保护的协同联动。三是健全利益共享与生态补偿机制，探索跨区域税收分成、产业协作收益共享模式，建立海湾生态补偿基金，推动生态补偿与干部考核挂钩。
　　破解平衡性挑战，强化生态优先的刚性管控。一是科学开展资源环境承载力评估，重点监测水质、岸线、生物多样性等核心指标，明确海湾生态红线、环境容量上限，坚决杜绝突破生态底线的开发行为。二是优化空间布局管控，合理划分生态保护、产业开发、城镇建设三类空间，明确各类空间的管控要求，扩大生态岸线比例，重点保护红树林、滨海湿地、珊瑚礁等关键生态系统，投放人工鱼礁、开展增殖放流，提升海湾生态系统稳定性和自我修复能力。三是建立开发需求动态调控机制，结合资源环境承载力变化，定期调整产业开发规模和布局，对高耗能、高排放项目实行“一票否决”，推广海水循环利用、低碳航运等绿色技术，减少污染物排放，实现“生态保护优先、适度有序开发”。
　　破解发展性挑战，推动产业结构优化与创新驱动。一是推动传统产业转型升级，开展海洋传统产业整治提升专项行动，加快海洋渔业向深远海养殖、海洋牧场转型，推动普通航运向智能航运、低碳航运转型，推动传统临港化工向精细化工、绿色化工转型，淘汰散乱污、低小散项目，提升产业发展质量。二是强化新兴产业培育，聚焦海洋装备制造、海洋生物医药、海上风电等战略性新兴产业，设立新兴产业专项扶持资金，加大研发投入力度；搭建产学研协同创新平台，重点突破深海探测、海洋药物提取、风电装备运维等核心技术瓶颈，建立成果转化示范基地，提升成果转化效率，打造一批具有核心竞争力的新兴产业集群。三是优化产业空间布局，结合海湾功能定位，明确各区域产业发展重点，推动产业错位发展、优势互补，避免同质化竞争，实现产业布局与生态保护、城镇发展的协同适配。
　　破解支撑性挑战，完善要素配置与保障体系。一是强化资金保障。将海湾整体规划相关投入纳入地方财政年度预算，重点支持生态修复、基础设施建设和新兴产业发展；设立海湾整体规划专项基金，创新投融资模式，推行政府和社会资本合作（PPP）模式，引导企业、社会组织参与海湾建设，破解资金短缺难题。二是强化技术保障。推进海湾生态监测、数字治理、污染治理等核心技术研发与应用，构建覆盖全海湾的生态环境监测网络；搭建海湾数字孪生平台，整合港口、产业、生态等各类数据，实现规划、实施、监管全流程数字化，提升智慧规划、精准治理能力。三是强化人才保障。制订海湾高端人才引进计划，对海洋高端技术人才、复合型管理人才和生态治理人才等给予安家补贴、科研经费支持；与海洋特色高校、职业院校共建人才培养基地，定向培养实用型人才；完善人才激励机制，优化人才分布格局。四是健全政策保障。制定针对海湾整体规划的专项政策体系，细化用海用地审批简化流程、财税减免、生态补偿等配套政策，建立政策衔接清单，推行“一湾一策”差异化政策。
　　破解实践性挑战，强化规划落地与动态调整。一是细化规划实施举措。将整体规划分解为具体路线图，明确每个阶段的重点任务，定期开展项目调度。二是健全监督评估机制。建立常态化的动态监测与评估体系，引入第三方评估机构开展独立评估，形成评估报告，针对存在的问题，制定整改清单，明确整改时限和责任主体，保障规划目标如期实现。三是完善动态调整机制。根据海湾资源环境变化、产业发展趋势和政策导向调整，建立规划调整论证机制，增强规划的适应性和实用性。四是健全公众参与机制。在规划编制、实施、评估过程中充分吸纳社会各界意见，及时回应公众关切，形成“政府主导、企业参与、公众监督”的合力。
　　（作者系山东大学国家治理研究院研究员，山东大学商学院院长、教授）