打造制度型开放示范区，山东要先行先试

以高能级平台引领高水平开放

　　□ 刘晓宁

　　■对于制度型开放这一涉及边境内制度规则的重大开放事项，渐进式稳步推进是必然选择。自由贸易试验区、服务业扩大开放综合试点等高能级开放平台，是先行先试高标准国际经贸规则、稳步推动制度型开放的最佳试验载体
　　2024年5月，习近平总书记视察山东时指出，要“建设好制度型开放示范区”。2025年1月，山东省政府工作报告指出，要“聚力建好制度型开放示范区”“推进上合示范区综合改革”“推动自贸试验区提质增效”。作为经济大省和开放大省，山东有能力也有责任在推动制度型开放中“走在前”，而充分发挥各类高能级开放平台的先行先试作用，是山东打造制度型开放示范区的必由之路。
高能级开放平台重要作用
　　制度型开放是我国推动新一轮高水平对外开放的核心内容。与主要关注关税等边境措施的要素流动型开放相比，制度型开放更多关注边境内措施，要求国内制度框架和规则体系与国际规则有效衔接。因此，推动制度型开放，要求对照国际规则推进国内改革。
　　渐进式道路是中国改革开放的成功经验之一。对于重大改革开放事项，首先在小范围内开展先行试点，然后总结经验逐步推开，有利于在推进改革的同时控制风险，协调好改革、发展、稳定的关系。对于制度型开放这一涉及边境内制度规则的重大开放事项，渐进式稳步推进是必然选择。自由贸易试验区、服务业扩大开放综合试点等高能级的开放平台，是先行先试高标准国际经贸规则、稳步推动制度型开放的最佳试验载体。在这些高能级开放平台开展制度型开放试点，条件成熟后再将试点成果复制推广到全国，是有效防范风险、稳步推动制度型开放的科学路径。
山东高能级开放平台建设
　　山东拥有众多高能级开放平台，为山东开放型经济发展贡献增长引擎的同时，也为山东推动制度型开放提供了坚实的载体支撑。
　　自贸试验区建设释放制度创新红利。中国（山东）自由贸易试验区虽然设立时间较晚，但制度创新步伐稳健，各类创新成果数量在同批次设立的自贸试验区中位居前列。设立5年多来，山东自贸试验区总体方案112项试点任务已全部实施，累计形成221项成果在全省复制推广。其中，2项改革试点经验被国务院发文推广，5项“最佳实践案例”被自贸试验区工作部际联席会议推广，6项创新成果被联席会议简报刊发。制度创新释放的改革红利，也有力地推动了经济发展。5年多来，山东自贸试验区外贸进出口、实际使用外资、新增市场主体年均分别增长17%、20.6%、15.8%，均明显高于全省平均增速。
　　上合示范区建设激发经贸合作潜力。建设中国-上海合作组织地方经贸合作示范区是上合组织青岛峰会取得的重要成果。自设立以来，上合示范区积极服务国家对外开放大局，聚焦国际物流、现代贸易、双向投资合作、商旅文化交流“四个中心”建设，努力打造国际多边框架下的地方经贸合作样板。截至2024年底，上合示范区累计推出制度创新成果100项，开通中欧班列突破4100列，与20个国际口岸城市建立合作关系，对上合组织国家进出口年均增长77%。除上合示范区外，中韩自贸区地方经济合作示范区、中韩（烟台）产业园等地方经贸合作平台建设同样成效显著。
　　各类经济园区建设积蓄改革开放动力。经济技术开发区、高新技术产业开发区、综合保税区等经济园区是我国改革开放的先行区，也是开放型经济发展的集聚区。截至2024年底，山东共有国家级经济技术开发区16家、国家级高新技术产业开发区13家、省级经济开发区124家、省级高新技术产业开发区14家、综合保税区14家。2023年，全省开发区以6.4%的陆域面积，聚集了47%的规模以上工业企业、60%的高新技术企业，实现了72%的外贸进出口和77%的实际使用外资。在商务部最新公布的国家级经开区年度综合考核中，山东在全国前100名的开发区数量从3个增至7个。
　　各类开放试点建设催生探索示范活力。山东拥有多项对外开放领域的国家试点，为山东乃至全国推动高水平对外开放不断开展试验探索。山东拥有全国唯一的潍坊农业开放发展综合试验区，在农产品出口监管、检验检疫、特色农产品引进等方面开展先行先试；拥有威海、青岛、济南等服务贸易创新发展试点，多项制度创新成果入选全国“最佳实践案例”；拥有临沂、青岛、烟台等市场采购贸易试点，其中临沂是全国首家获批开展市场采购贸易试点的生产资料市场；拥有青岛、烟台等进口贸易促进创新示范区，有效推动了进口新业态发展和进口模式创新；还拥有覆盖16市的跨境电商综合试验区，持续为山东对外贸易发展增添新动能。
充分发挥开放平台优势
　　山东应充分发挥高能级开放平台的产业基础、先行先试、制度创新、营商环境等多重优势，以提升开放型经济发展水平、对接高标准国际经贸规则、推进重点领域体制机制改革、推动创新试点成果复制推广等为重点任务，全面推进制度型开放示范区建设。
　　发挥开放平台产业基础优势，提升外贸和外资发展水平。高水平的开放型经济是建设制度型开放示范区的基础，而开放平台完备的产业体系使其具备发展高水平开放型经济的先天条件。山东应支持各类开放平台建设优势特色出口产业集群，支持符合条件的开发区创建国家外贸转型升级基地；加快发展跨境电子商务、市场采购贸易和外贸综合服务等外贸新业态新模式，推进发展特色服务贸易，打造数字服务出口基地。加大对世界500强、跨国公司地区总部、研发中心、隐形冠军企业的引进力度，吸引更多高技术含量和高附加值的产业落地；对标国际先进园区，瞄准特定国家和地区开展针对性定向精准招商。
　　发挥开放平台先行先试优势，对接高标准国际经贸规则。建设制度型开放示范区，首要任务就是对接国际经贸规则。山东应以自贸试验区为主要载体，以CPTPP、DEPA等我国已申请加入的经贸协定为对接重点，借鉴《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》，稳步对接服务业扩大开放、货物贸易自由化便利化、数字贸易、竞争中立、知识产权、劳动者权益保护等领域的国际经贸规则。结合山东省情条件和特色优势，例如国企国资大省和国企改革优势、新旧动能转换和绿色低碳发展优势等，积极争取对国有企业、政府采购、环境保护等领域的规则开展先行先试。
　　发挥开放平台制度创新优势，推进重点领域体制机制改革。实施自贸试验区提升战略，加快推进深化改革创新方案落实，聚焦医养健康、现代海洋、数字经济、产业金融、高端装备制造、对日韩合作等重点领域开展制度创新，赋予更大更灵活的改革自主权。突出上合示范区对接载体功能，在国际物流通道、海关监管模式、外汇管理、人员出入境、投资贸易便利化等方面，开展与上合组织国家合作的全流程制度创新。优化开放平台内部管理机制，进一步提升“大部门、扁平化”管理水平；创新开放平台市场化运营机制，积极引进国内外战略投资者、专业化园区运营商或与专业团队合作运营。
　　发挥开放平台示范引领优势，推动创新试点成果复制推广。及时对开放平台的制度型开放试点进行总结梳理，在条件成熟时将先进经验和典型做法向全省乃至全国进行复制推广，争取为全国贡献更多试点经验和实践案例。加强各类开放平台之间，以及开放平台与周边地区、特殊功能区等区域的协同联动，完善制度协同创新、政策联动共享等机制。加快山东自贸试验区联动创新区建设，试点任务可在联动创新区同步推进，在全省范围内形成“自贸试验区+联动创新区”发展格局。支持上合示范区开展与上合合作相关的创新试点，积极争取我国与上合组织国家签署协议的相关成果和试点项目率先在上合示范区实施。
　　发挥开放平台营商环境优势，吸引全球高端生产要素集聚。进一步完善跨境贸易服务体系，建设更高水平的国际贸易“单一窗口”，全面落实跨境服务贸易负面清单管理制度。进一步提升外商投资服务质量，探索市场准入承诺即入制和“跨境不见面审批”模式，建立集商事登记、货币结算、知识产权保护、商事仲裁等于一体的跨境全流程服务体系，依法保护外资企业合法权益。积极对标世界银行新的营商环境评估体系，持续推进政务服务改革，提高管理效率效能。强化对开放平台项目的要素保障，争取国家加大支持力度，加强要素资源省级统筹，促进重点项目与要素资源精准匹配和衔接平衡。
　　（作者系山东社会科学院国际经济与政治研究所所长、研究员）