负面清单“一单列尽”的背后

　　□ 吴 垠

　　市场准入制度是我国社会主义市场经济基础制度之一。不久前，中办、国办印发《关于完善市场准入制度的意见》，《意见》提出，由法律、行政法规、国务院决定、地方性法规设定的市场准入管理措施，省、自治区、直辖市政府规章依法设定的临时性市场准入管理措施，全部列入全国统一的市场准入负面清单，严禁在清单之外违规设立准入许可、违规增设准入条件、自行制定市场准入性质的负面清单。从“负面清单满天飞”到“一单列尽”，我国负面清单制度再次迎来了重大升级。
　　负面清单制度是什么？它在中国经历了哪些变化，又会带来哪些深远影响？
负面清单制度的演进
　　何谓负面清单？简单说来即“非禁即入”，清单以外的行业、领域、业务、项目、工程等，各类经营主体皆可依法平等进入，政府不再审批。负面清单制度主要起源于国际贸易和投资领域，最初是为了促进各经济体之间的市场开放和联通。这种管理模式逐渐扩展到包括外商投资准入监管在内的多个方面，并且在全球范围内得到了广泛应用。负面清单制度在我国推行十多年来，主要呈现出以下几大变化：
　　第一，从局部试点到“全国一张清单”。作为扩大对外开放的试验田，负面清单制度首先在自贸试验区进行试点。中国负面清单的概念首次进入公众视野是在2013年，中国（上海）自由贸易试验区成立时，发布了中国第一份外商投资准入负面清单——《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》；2015年，负面清单制度开始向其他自贸试验区推广，并于2016年在全国推行。2015年发布的《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，标志着负面清单制度正式成为国家层面的政策。2016年3月，我国制定《市场准入负面清单草案（试点版）》，在天津、上海、福建、广东4省市先行试点。2017年，试点范围扩大到15个省市。在总结试点经验基础上，《市场准入负面清单（2018年版）》发布。2022年3月，国家发展改革委、商务部印发《市场准入负面清单（2022年版）》，共列入事项117项，包括禁止准入事项6项，许可准入事项111项，明确要求各地严格落实“全国一张清单”。今年印发的《关于完善市场准入制度的意见》，更是努力实现“一单列尽”“单外无单”。
　　第二，负面清单数量持续压减。负面清单制度的具体内容包括两部分：一是禁止准入事项，二是许可准入事项。自2017年至2021年，中国连续五年对全国和自贸试验区的外资准入负面清单进行修订，从最初的93条、122条分别缩减至31条、27条。今年9月8日，国家发展改革委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》，将外资准入负面清单限制措施由31条减至29条，制造业领域外资准入限制措施实现“清零”。在2021年版全国和自贸试验区外资准入负面清单中，主要变化包括深化制造业开放，如取消汽车制造领域外资股比限制等；2024年，中国全面取消了制造业领域的外资准入限制，删除了最后仅剩的两个制造业条目，这意味着从2024年11月1日起，在制造业领域的准入环节，外资与内资享有同等权利。负面清单管理条目的持续缩减，体现了中国不断提高对外开放水平的方向，通过不断完善健全外商投资准入前国民待遇和负面清单管理制度，有利于中国在国际政治经济格局进入“百年未有之大变局”的背景下，持续推进投资自由化、便利化的总体方针。
负面清单的积极影响
　　实行市场准入负面清单制度是打通中国市场内外差异的必然之举，有助于简化行政审批流程，减少政府对市场的过度干预，从而激发市场主体活力，表明了中国政府在扩大开放方面的决心。以公开透明的方式列出禁止的投资领域（非禁即允许），增强了政策的可预见性和稳定性，有利于吸引更多外资进入中国市场。这一制度促进了公平竞争，为各类企业提供了平等的市场准入机会，推动了经济结构的优化升级。
　　实行市场准入负面清单制度是加强内外资准入政策的协同联动和构建全国统一大市场的重要内容。通过简化审批流程，优化审批服务，提高市场准入效率，中国可以在医疗、电信、金融等领域扩大对外资开放，并率先在新业态新领域探索内外资准入协同模式。例如，商务部、国家卫生健康委、国家药监局近期发布关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知，拟允许在北京、天津、上海、南京、苏州、福州、广州、深圳和海南全岛设立外商独资医院。此外，还需清理废除妨碍依法平等准入的规定做法，健全完善与市场准入负面清单制度相适应的准入机制和审批机制。
　　实行市场准入负面清单制度有利于管理制度的完善与精准度提高。负面清单制度使管理和执行的精准度也得到了提升，例如，2024年版的外资准入负面清单相比2021和2020年版进行了优化，使得管理更加细化和精确，使得外资企业能够更便捷地进入中国市场，从而增强了其深耕中国市场的动力。实施准入前国民待遇和负面清单管理制度要求外国投资者在负面清单规定的禁止或限制投资的领域进行投资时，必须符合相关条件，而在清单之外的领域则按照内外资一致的原则进行管理。随着负面清单长度的缩短和完善，外资企业的市场准入门槛进一步降低。总体而言，中国的负面清单制度通过逐步放宽市场准入限制，为外资企业创造了更加公平和开放的投资环境。
　　负面清单的市场准入管理，增强了市场的透明度和公平性。通过持续清理和规范违规制定的准入类负面清单，取消各地自行编制发布的市场准入类负面清单，杜绝了“负面清单满天飞”的情况，提升了制度的统一性、严肃性和权威性。市场准入负面清单的修订不断推进，坚持严格合法依规增减，确保清单严谨、规范。这些修订不仅放宽了市场准入限制，还推动了有效市场与有为政府更好结合，加快形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。总体来看，市场准入负面清单制度运行平稳，对市场主体预期和行为起到了积极引导作用，激发了企业活力，规范了政府行为，也得到了市场主体的高度期待。
进一步优化负面清单制度
　　对负面清单的管理逐渐实现制度化、规则化、体系化是大势所趋。当前，实施全国统一的负面清单标准体系、建设规则平等的准入制度、重视服务贸易负面清单对实物贸易的补充、构建防控负面清单开放过程的系统性风险等措施，有利于构建、完善一体化的负面清单制度体系。
　　负面清单管理的全国统一性就是要体现国家标准。市场准入负面清单制度在全国范围内统一实施，确保“一单列尽、单外无单”，体现了制度的严肃性和权威性。把各地的负面清单合并同类项，精简交叉项，修改冲突项，把地方负面清单按照国家标准细化梳理，形成国家负面清单一单制的规范和标准是大势所趋。
　　实现“非禁即入”的规则平等。负面清单之外的市场领域，各类企业均可依法平等进入。这一制度免除了市场管理部门事前对市场主体的预判和行政审批，给予企业更大的自主权。这种规则平等的负面清单制度有利于中国积极应对外部市场波动、突破高科技领域的封锁限制、有效应对逆全球化趋势等挑战，对内外资形成长久的良好预期。
　　重视跨境服务贸易负面清单管理。服务贸易相对于实物贸易清单管理的意义在于，它有助于提升中国营商环境的国际标准，打破一些不利于地方营商环境改善的“土政策”或“陈规陋习”；建立跨境服务贸易负面清单管理模式，是中国主动对接国际高标准经贸规则的重要举措，有助于推动标准互认和国际标准的转化。
　　负面清单在确保深度开放的同时也要防控风险。2024年版负面清单特别强调了在开放的同时做好风险防控工作，确保新开放领域的稳定运行。要严格按照外商投资法及其实施条例来落实这一清单，以保障其顺利实施，切实履行政府监管责任，确保新开放措施及时落地，同时坚持统筹开放和安全，扎实做好风险防控工作。　　
　　（作者系西南财经大学经济学院教授、博士生导师，政治经济学研究所所长）