“韧性”城市的学习进化论
2025-08-12
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大众日报
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□ 彭彬彬
中央城市工作会议明确将“着力建设安全可靠的韧性城市”列为其中一项重点任务，要求“推进城市基础设施生命线安全工程建设”“强化城市自然灾害防治”“统筹城市防洪体系和内涝治理”，为新时代韧性城市建设提出了指引。面对城市化进程中的风险、气候变化带来的挑战，深入理解韧性城市建设提出的时代背景、理论内涵以及探索切实可行的实践路径，已成为当前城市发展与治理工作中一项十分紧迫而重要的任务。
时代背景：城市风险集聚放大
在全球城市化进程加速推进的当下，我国城市发展正步入深度转型期，韧性城市建设作为统筹发展和安全的战略举措，深入理解其时代背景，是把握韧性城市建设内涵与路径的关键。
改革开放40多年来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，从1978年到2024年，城镇化率40多年提高了49.08个百分点，2024年城镇化率达到67%，城市在聚集人口、资源和产业的同时，也加剧了各类风险的积累与交织。从空间视角看，高密度的城市建设导致功能布局过度集中，一旦遭遇突发事件，大城市将面临医疗资源挤兑、物资供应紧张等问题，凸显了城市功能单一、缺乏弹性应对的短板。从时间维度看，城市发展的长期规划与短期利益失衡，使得基础设施建设滞后于城市扩张速度。例如，全国超40%桥梁服役超过20年，排水系统普遍仅能抵御1-3年一遇降雨，面对日益频发的极端天气，城市内涝、管网破裂等灾害频发，传统防灾体系已难以承受城市高速发展带来的风险冲击。此外，全球气候变暖正重塑城市风险格局，暴雨、洪水、热浪等极端天气事件呈明显上升趋势。据统计，2024年我国多地遭遇历史罕见降雨，北京汛期降雨较常年偏多六成，不仅考验着城市基础设施的物理韧性，更对城市运行管理、应急响应机制提出挑战。同时，气候风险与城市社会经济系统相互影响，低收入群体往往在灾害中遭受更大损失，凸显韧性城市建设中公平与包容的重要性。
内涵演进：防灾减灾的跃升
在城市化进程加速与全球风险格局重塑的背景下，韧性城市的内涵不断丰富与拓展，已从传统的防灾减灾范畴，跃升为涵盖城市全系统、全生命周期的综合性发展理念，成为提升城市治理现代化水平的关键指引。总体来看，韧性理念的发展经历了从工程韧性到生态韧性，再到城市韧性的理论跃迁。
工程韧性是韧性理论的早期形态，源于材料科学与工程学领域，核心是“回到初始状态的能力”。它强调系统在遭受扰动后恢复到原有平衡状态的速度和程度，注重通过强化系统的抗冲击能力和恢复效率来维持稳定性。例如，桥梁建设中通过增加承重结构、采用高强度材料等方式提升抗灾性能，地震后通过快速修复道路保障交通畅通，均体现了工程韧性“抗冲击—速恢复”的核心逻辑。该理念将系统视为封闭、稳定的线性系统，认为扰动是暂时的、外部的，系统的目标是回归预设的平衡状态。
生态韧性突破了工程韧性的线性思维，强调复杂生态系统在扰动下保持自身结构和功能的能力。它认为系统并非只有一个稳定状态，而是存在多个潜在的平衡状态，韧性体现为系统在不同状态之间转换的“抵抗力”和“弹性”。例如，湿地生态系统在遭遇洪水或干旱时，不会立刻崩溃，而是通过自身的物种多样性和食物链调节，维持基本的生态功能，甚至在长期扰动下形成新的稳定状态。生态韧性将系统视为开放、动态的非线性系统，关注系统应对不确定性扰动的“缓冲能力”和“重组能力”。
城市韧性是韧性理论在城市系统中的延伸与创新，融合了工程韧性的稳定性追求和生态韧性的动态适应特征，更强调复杂系统的多维协调以及在受到外部冲击后的适应和进化能力。城市作为由人口、经济、社会、生态、基础设施等子系统构成的有机生命体，其韧性不仅涉及单个设施的抗灾能力（工程韧性），也包括子系统间的协同适应（生态韧性），更需要通过制度设计、社会参与等实现全系统的可持续发展。与工程韧性的“恢复平衡”和生态韧性的“多态适应”不同，城市韧性更注重“学习进化”，即在应对风险的过程中不断优化系统结构、完善治理机制，形成“冲击—应对—提升”的良性循环。
总之，韧性城市在面对灾害或事故冲击时，不仅基础设施等硬件要具备稳健性，能够承受冲击而不瘫痪，而且整个城市系统更要有可恢复性，能在灾后迅速恢复正常运转，且具备适应性，可根据新情况动态调整。基础设施韧性需要城市构建智能、高效且冗余的基础设施网络，尤其是要依据高标准设计建造桥梁、道路、管网等关键设施；经济韧性要求城市经济结构多元化、创新化；社会韧性强调社会凝聚力与公众参与，展现社会力量在大型活动保障中的协同作用；生态韧性要求城市强化生态保护与修复，发挥生态系统的缓冲与调节功能；制度韧性则体现在城市治理体系的灵活性与适应性，通过建立健全应急预案体系、完善应急管理体制机制，提升决策效率与执行能力。
实施路径：重视“平急两用”
在多重风险交织的时代背景下，韧性城市建设已成为我国城市应对复杂挑战的必由之路。韧性城市建设的实践路径多元且系统，通过“平急两用”等创新手段提升城市综合抗灾能力，成为当前城市治理的核心议题。
构建平急转换的实体支撑。一方面，要强化市政“生命线”的韧性改造。对供水、供电、排水、通信等关键系统，提升设防标准并引入智能监测技术，保障管网在灾害中的安全运行。例如市政生命线工程采用“双系统”设计，地下管网设置应急支管。另一方面，提升公共服务设施的应急响应能力，在设计阶段考虑“平急两用”和“平急转换”的功能特征，满足紧急状态下的人员安置与救治需求。如体育场馆、会展中心等大型建筑预留医疗功能接口，48小时内可转换为方舱医院。
完善平急协同的制度保障。首先，健全跨部门协同机制，明确各部门职责，实现高效联动。建议在国家层面设立跨部门常态化协调机制，将相关部门纳入统一工作平台，定期召开联席会议。其次，借助数字化赋能城市管理，综合运用大数据、数字孪生、AI等新一代信息技术，构建城市要素动态更新的数字底座，助力风险精准防控与应急科学决策。深圳在2023年极端暴雨中，通过“海绵城市+智慧调度”在12小时内恢复城市秩序，彰显了城市应对极端灾害的韧性潜力。再者，推动公众广泛参与，打造“韧性社区”，开展应急安全科普，通过提升居民应急素养与社区自治能力，夯实城市韧性的社会根基。
总之，通过规划、建设、管理的协同发力，城市才能构建起全方位、多层次的韧性保障体系，才能将韧性理念从规划蓝图转化为切实应对复杂风险的实际效能，进而推动城市高质量发展和高水平安全的良性互动。
（作者单位：南京大学政府管理学院）
中央城市工作会议明确将“着力建设安全可靠的韧性城市”列为其中一项重点任务，要求“推进城市基础设施生命线安全工程建设”“强化城市自然灾害防治”“统筹城市防洪体系和内涝治理”，为新时代韧性城市建设提出了指引。面对城市化进程中的风险、气候变化带来的挑战，深入理解韧性城市建设提出的时代背景、理论内涵以及探索切实可行的实践路径，已成为当前城市发展与治理工作中一项十分紧迫而重要的任务。
时代背景：城市风险集聚放大
在全球城市化进程加速推进的当下，我国城市发展正步入深度转型期，韧性城市建设作为统筹发展和安全的战略举措，深入理解其时代背景，是把握韧性城市建设内涵与路径的关键。
改革开放40多年来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，从1978年到2024年，城镇化率40多年提高了49.08个百分点，2024年城镇化率达到67%，城市在聚集人口、资源和产业的同时，也加剧了各类风险的积累与交织。从空间视角看，高密度的城市建设导致功能布局过度集中，一旦遭遇突发事件，大城市将面临医疗资源挤兑、物资供应紧张等问题，凸显了城市功能单一、缺乏弹性应对的短板。从时间维度看，城市发展的长期规划与短期利益失衡，使得基础设施建设滞后于城市扩张速度。例如，全国超40%桥梁服役超过20年，排水系统普遍仅能抵御1-3年一遇降雨，面对日益频发的极端天气，城市内涝、管网破裂等灾害频发，传统防灾体系已难以承受城市高速发展带来的风险冲击。此外，全球气候变暖正重塑城市风险格局，暴雨、洪水、热浪等极端天气事件呈明显上升趋势。据统计，2024年我国多地遭遇历史罕见降雨，北京汛期降雨较常年偏多六成，不仅考验着城市基础设施的物理韧性，更对城市运行管理、应急响应机制提出挑战。同时，气候风险与城市社会经济系统相互影响，低收入群体往往在灾害中遭受更大损失，凸显韧性城市建设中公平与包容的重要性。
内涵演进：防灾减灾的跃升
在城市化进程加速与全球风险格局重塑的背景下，韧性城市的内涵不断丰富与拓展，已从传统的防灾减灾范畴，跃升为涵盖城市全系统、全生命周期的综合性发展理念，成为提升城市治理现代化水平的关键指引。总体来看，韧性理念的发展经历了从工程韧性到生态韧性，再到城市韧性的理论跃迁。
工程韧性是韧性理论的早期形态，源于材料科学与工程学领域，核心是“回到初始状态的能力”。它强调系统在遭受扰动后恢复到原有平衡状态的速度和程度，注重通过强化系统的抗冲击能力和恢复效率来维持稳定性。例如，桥梁建设中通过增加承重结构、采用高强度材料等方式提升抗灾性能，地震后通过快速修复道路保障交通畅通，均体现了工程韧性“抗冲击—速恢复”的核心逻辑。该理念将系统视为封闭、稳定的线性系统，认为扰动是暂时的、外部的，系统的目标是回归预设的平衡状态。
生态韧性突破了工程韧性的线性思维，强调复杂生态系统在扰动下保持自身结构和功能的能力。它认为系统并非只有一个稳定状态，而是存在多个潜在的平衡状态，韧性体现为系统在不同状态之间转换的“抵抗力”和“弹性”。例如，湿地生态系统在遭遇洪水或干旱时，不会立刻崩溃，而是通过自身的物种多样性和食物链调节，维持基本的生态功能，甚至在长期扰动下形成新的稳定状态。生态韧性将系统视为开放、动态的非线性系统，关注系统应对不确定性扰动的“缓冲能力”和“重组能力”。
城市韧性是韧性理论在城市系统中的延伸与创新，融合了工程韧性的稳定性追求和生态韧性的动态适应特征，更强调复杂系统的多维协调以及在受到外部冲击后的适应和进化能力。城市作为由人口、经济、社会、生态、基础设施等子系统构成的有机生命体，其韧性不仅涉及单个设施的抗灾能力（工程韧性），也包括子系统间的协同适应（生态韧性），更需要通过制度设计、社会参与等实现全系统的可持续发展。与工程韧性的“恢复平衡”和生态韧性的“多态适应”不同，城市韧性更注重“学习进化”，即在应对风险的过程中不断优化系统结构、完善治理机制，形成“冲击—应对—提升”的良性循环。
总之，韧性城市在面对灾害或事故冲击时，不仅基础设施等硬件要具备稳健性，能够承受冲击而不瘫痪，而且整个城市系统更要有可恢复性，能在灾后迅速恢复正常运转，且具备适应性，可根据新情况动态调整。基础设施韧性需要城市构建智能、高效且冗余的基础设施网络，尤其是要依据高标准设计建造桥梁、道路、管网等关键设施；经济韧性要求城市经济结构多元化、创新化；社会韧性强调社会凝聚力与公众参与，展现社会力量在大型活动保障中的协同作用；生态韧性要求城市强化生态保护与修复，发挥生态系统的缓冲与调节功能；制度韧性则体现在城市治理体系的灵活性与适应性，通过建立健全应急预案体系、完善应急管理体制机制，提升决策效率与执行能力。
实施路径：重视“平急两用”
在多重风险交织的时代背景下，韧性城市建设已成为我国城市应对复杂挑战的必由之路。韧性城市建设的实践路径多元且系统，通过“平急两用”等创新手段提升城市综合抗灾能力，成为当前城市治理的核心议题。
构建平急转换的实体支撑。一方面，要强化市政“生命线”的韧性改造。对供水、供电、排水、通信等关键系统，提升设防标准并引入智能监测技术，保障管网在灾害中的安全运行。例如市政生命线工程采用“双系统”设计，地下管网设置应急支管。另一方面，提升公共服务设施的应急响应能力，在设计阶段考虑“平急两用”和“平急转换”的功能特征，满足紧急状态下的人员安置与救治需求。如体育场馆、会展中心等大型建筑预留医疗功能接口，48小时内可转换为方舱医院。
完善平急协同的制度保障。首先，健全跨部门协同机制，明确各部门职责，实现高效联动。建议在国家层面设立跨部门常态化协调机制，将相关部门纳入统一工作平台，定期召开联席会议。其次，借助数字化赋能城市管理，综合运用大数据、数字孪生、AI等新一代信息技术，构建城市要素动态更新的数字底座，助力风险精准防控与应急科学决策。深圳在2023年极端暴雨中，通过“海绵城市+智慧调度”在12小时内恢复城市秩序，彰显了城市应对极端灾害的韧性潜力。再者，推动公众广泛参与，打造“韧性社区”，开展应急安全科普，通过提升居民应急素养与社区自治能力，夯实城市韧性的社会根基。
总之，通过规划、建设、管理的协同发力，城市才能构建起全方位、多层次的韧性保障体系，才能将韧性理念从规划蓝图转化为切实应对复杂风险的实际效能，进而推动城市高质量发展和高水平安全的良性互动。
（作者单位：南京大学政府管理学院）