合力打造一流法治化营商环境

□ 王义国 陈玉忠

　　■在制定法律、法规和政策措施时，务必要注重其可操作性。例如，在解决中小企业融资难、融资贵时，如果仅仅笼统地规定金融企业推进普惠金融体系建设，不去解决金融企业放贷风险与中小微企业无力担保之间的矛盾，则该条文就不具有可操作性，无法破解困局，属于“僵尸条款”
　　■各级纪委、监委应当将营商环境建设情况纳入监督的范围。例如，强化对“新官不理旧账”的监督和处理。“新官不理旧账”的本质是回避矛盾、不负责任。“新官不理旧账”这个形象的说法中“新官”“旧账”所依附的党政机关和部门没有变化，所以表面看起来是“旧账”，实际上接手它、解决它本身就是新任领导干部的职责
　　法治化营商环境对于促进民营经济发展具有重要意义。近年来，山东省委、省政府高度重视民营经济发展工作，先后出台一系列支持民营经济高质量发展的政策法规，不断夯实民营经济发展的制度基础。2024年11月21日，山东省委、省政府在济南召开民营企业座谈会，就当前形势下支持民营企业发展听取意见建议、研究部署民营经济工作。会议直面问题，剖析了我国发展的外部环境和我省民营企业发展面临的新情况新问题。破解这些问题，需要从多个维度合力打造法治化营商环境。
　　立法方面，要完善市场主体平等保护制度体系，为民营经济高质量发展筑牢法治保障
　　法律制度作为公共产品，既要鼓励、支持、引导民营经济发展，也要规范约束政府行为。
　　首先，建立负面清单。负面清单制度可以保证，只要没有法律限制或禁止，民营经济均可准入，自由参与。如此，民营企业才能吃下“定心丸”，才能具有进取心，才敢于投资和经营。党的二十届三中全会进一步强调，要“深入破除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设的长效机制”。这一改革部署旨在为民营企业创造一个更加开放和公平的市场环境。另外，制定法律法规和政策时，要清晰地写明，一旦民营企业被排除在负面清单外的领域，其可采取行政复议、行政诉讼等法律救济途径以维护自身权益。
　　第二，明确权力清单。对公权力而言，“法无授权不可为”。只有在市场主体出现竞争失效等市场失灵的情形时，政府才能适度介入，进行干预。因此，要建立一套于法有据的公开透明的权力清单，让行政权力（行政许可权、强制权、征收权、检查权与处罚权等）都在法律之下运行。明确的权力清单能够最大限度地保障民营经济被公平对待。
　　第三，建立责任清单。责任清单体现在责任的威慑力，既可以促使民营企业合规经营，降低执法成本，更在于明确政府职责，确保法律、法规规定的保障民营经济发展的措施不打折扣地贯彻落实。济南市已建立起“条例+规划+方案+清单”四位一体营商环境制度体系，创新推出1077项行政处罚“四张清单”（不予处罚、减轻处罚、从轻处罚和从重处罚清单），有效提升了行政执法监督效能，有效激发了市场活力和社会创造力。
　　除了制定上述“三张清单”外，还要高度重视法律法规的实效问题。发展民营经济和优化法治化营商环境的法律法规往往是促进型立法，“软法”和“软性条款”较多，可执行性较弱，很容易成为“僵尸立法”和“僵尸条款”。因此，在制定法律、法规和政策措施时，务必要注重其可操作性。例如，在解决中小企业融资难、融资贵时，如果仅仅笼统地规定金融企业推进普惠金融体系建设，不去解决金融企业放贷风险与中小微企业无力担保之间的矛盾，则该条文就不具有可操作性，无法破解困局，属于“僵尸条款”。立法规制信用贷款时，可以在加强信贷资金使用监管、监管方式和监管措施上下功夫，既可保证金融企业信贷资金安全可控，又可保证信贷资金用于合同约定的用途，而非挪作他用，从而破解两者之间的困局。
　　执法方面，要严格规范公正文明执法，遏制逐利性执法
　　行政执法一头牵着政府，一头牵着百姓，是政府管理社会的一种规范化、正当化的法律活动，绝不能以追求经济利益为目标。
　　首先，确立正确的执法理念。执法不仅要实现普遍正义，还要考虑个案具体情况，以实现个别正义。执法的目的是纠正违法行为，教育公民、法人和其他组织自觉守法。因此，应当坚持处罚和教育相结合的原则，不是搞“不教而诛”“一罚了之”。靠破坏法治化营商环境暂时增加财政收入的做法，无异于“杀鸡取卵”。
　　第二，执法手段要与违法事实性质以及社会危害程度相适应。执法不能仅仅强调严厉打击，还要考虑宽严相济。对于绝大多数具有守法意愿的企业来说，可以将自我监管和说服教育等相对温和的方式作为执法的首选。对于企业无心之失、轻微违法行为和首次违法，可以在处罚时考虑从轻、减轻的情形，多采用说服教育、行政指导、行政协商、行政合同等非强制性方式，促使其合法合规经营。因为一旦市场主体受到行政处罚，就会背上信用污点，后续的融资、招投标均会受到较大影响。各级人民政府及其执法部门应尽快制定轻微违法和违规经营行为免罚清单，列出轻微违法不予处罚的具体标准，向市场释放温情与善意，给予企业最大包容和支持。
　　第三，遏制逐利性执法。有的地方政府没有真正树立过紧日子的理念，试图依靠非税收入特别是罚没收入来弥补财政缺口，将执法作为牟取地方利益的手段。逐利性执法往往涉及刑事责任，不仅威胁到财产安全，部分案件还容易对市场主体的人身自由造成侵害，极大地影响了民营企业家和个体工商户对营商环境的信心。2023年9月5日国务院办公厅印发的《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》明确指出要强力整治人民群众反映强烈的逐利执法等突出问题，这将进一步优化法治化营商环境，使企业家可以放心干事、安心发展。
　　司法方面，要严格公正司法，强化监督制约，依法保护市场主体合法权益
　　司法权是救济权、裁判权，兼具维护公平正义、监督行政权力、依法严厉打击经济领域违法犯罪、保障企业合法权益的功能。司法还要维护良好的市场经济秩序，促进市场经济主体守法、诚信经营。山东省开展“鲁剑”“金盾助企、知产护航”等专项行动，侦办打击涉企类经济犯罪，依法打击商业贿赂、串通投标，以及利用网络实施的敲诈勒索、损害商誉等破坏市场经济秩序犯罪。一系列“组合拳”，为企业、群众避免和挽回了经济损失，维护了良好市场经济秩序，化解了企业的许多困境。司法权除了具有保障和救济的功能外，还有监督的职能。当涉企案件的法律程序走到人民检察院、人民法院时，司法机关应敢于担当，严格按照法律的规定，不应当逮捕的不予逮捕，不应当定罪的不予定罪。
　　另外，保护市场主体合法权益还需要专门监督机关构建全面覆盖、权威高效的监督体系。党的二十届三中全会提出监督法修改的改革部署，应当将营商环境纳入人大监督的重点范围。各地在制定监督法实施细则时，应细化监督营商环境建设的具体措施。各级纪委、监委应当将营商环境建设情况纳入监督的范围。例如，强化对“新官不理旧账”的监督和处理。“新官不理旧账”的本质是回避矛盾、不负责任。“新官不理旧账”这个形象的说法中“新官”“旧账”所依附的党政机关和部门没有变化，所以表面看起来是“旧账”，实际上接手它、解决它本身就是新任领导干部的职责。各级党员领导干部要将解决“旧账”作为打造营商环境重要的工作内容。
　　优化社会舆论环境，打造富含法治元素的“厚道儒商”形象品牌
　　在法治国家里，企业家创造精神和创造财富的能力对于推动人类社会进步功能越来越大。因此，要优化社会舆论环境，强化正面宣传，讲好企业家故事、树好企业家典型。要打造良好的法治环境，依法保护民营企业和企业家的合法权益，持续优化尊重企业家、弘扬企业家精神的发展环境。
　　党的二十届三中全会提出，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。这表明公有制经济和非公有制经济两者不是对立的、不是互相排斥、互相抵消的，而是相辅相成、相得益彰。要坚决抵制、批驳“国进民退”“民营经济离场论”等质疑社会主义基本经济制度、否定和弱化非公有制经济的错误言论和做法。要优化各种所有制经济发展的政策制度环境，更好地发展公有制经济的主导作用，更加有力地促进非公有制经济发展壮大。
　　山东省一方面要擦亮“厚道儒商”形象品牌，传承好山东企业家“和合与共、诚实守信、创新求变、义利天下”的重要特质，同时也要加强企业合规经营的制度建设，优化企业依法治理结构，倡导企业家遵纪守法，用法治思维和法治方式来经营、运营企业，培育企业法治文化，为“厚道儒商”的品牌添加法治元素。
　　总之，权责清晰的主体平等保护制度体系增强企业信心、提高竞争力，公平规范的执法营造出有效市场与有为政府相结合的融洽法治环境，公正司法保障法治化市场秩序并提供权利救济，法治化的舆论环境激励市场主体爱国敬业、守法经营、创业创新。全社会应当合力并行，一起打造法治化营商环境，让企业放开手脚，轻装上阵。
　　【作者系山东省委党校（山东行政学院）政治和法律教研部副主任、教授；山东省委党校（山东行政学院）政治和法律教研部副教授】