用好基层治理中的“小微权力”
2024-09-03
作者：
来源：
大众日报
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□ 郎佩娟
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》深刻总结改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，把“坚持全面依法治国”作为进一步全面深化改革的重大原则之一。坚持这一重大原则，就要强化对公权力的监督，把权力行使纳入法治监督轨道。
在行政权力体系中，小微权力是指行政层级低、行使范围小、权力行使直接面向基层民众、权力事项与民众生活息息相关的权力。县级政府部门派出机构、基层经济社会发展和公共服务机构、法定授权组织是小微权力主体的主要构成部分，民政所、派出所、司法所、村民委员会、居民委员会等都是民众熟悉的、日常与之打交道的小微权力主体。从字面看，小微权力似乎既小又微，无足轻重，但这只是相对小微权力的行政层级和行使范围而言的一种通俗称谓。实质上，小微权力既不小也不微，其在基层治理中的地位至关重要。
基层治理是国家治理的根基，基层治理状态决定地方治理直至国家治理状态。小微权力所在地和行权范围在基层，是基层治理不可或缺的主体。首先，小微权力主体数量多，分布广，全国有村民委员会、居民委员会60多万个。因此，小微权力主体是基层治理主体的重要组成部分，同时也是社会治理一线民众日常接触最多的权力主体；其次，小微权力主体事权繁多。例如，按照《居民委员会组织法》的规定，居民委员会开展普法宣传，维护居民合法权益，教育居民依法履行义务，爱护公共财产，开展多种形式的精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助政府或政府派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、生育服务、优抚救济、青少年教育等各项工作；向政府或政府派出机构反映居民意见、要求和建议。再如，浙江省宁海县2014年开始推行村级权力清单制，将村级公共管理和便民服务十一类三十六条事项纳入权力清单，这些事项都与民众生活和切身利益直接相关。这说明，小微权力已普遍、细致地介入了民众生活，民众通过接触和体验小微权力，形成他们对国家行政权力体系的认识、理解和判断。
治理与管理的显著区别是治理主体采用服务、合作、协商、参与、自治等方式履行职责，谦抑用权。在基层治理中，小微权力主体在建设治理体系、提供公共服务、发展公益事业、健全协商民主制度、维护治安秩序、调处矛盾纠纷等方面做了大量工作。在充分肯定基层治理中小微权力行使成效的同时，也要看到小微权力行使存在且引发民众强烈不满的问题。如小微权力行使违背比例原则、无序无度，行政处罚不考虑处罚目的，处罚畸轻畸重、趋利处罚；对行政行为的必要性不作专业研判，或不以对当事人权益损害最小的方式进行；应对突发事件不科学、不适度，对民众的生命财产安全造成严重损害等。再如小微权力主体及其工作人员滥用职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受损害。以及小微权力主体工作人员贪污贿赂、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等腐败行为。小微权力主体工作人员职务不高，权力范围小，但民众身边的“小官大贪”直接损害公权力机关的公信力。
究其原因，基层小微权力的错用、滥用，不外乎个体素质和制度环境两大因素。个体素质方面，小微权力主体工作人员是否有端正的世界观、人生观、价值观，是否有从政必需的职业道德和操守，是否养成法治思维和遵纪守法、依法履职的习惯等；制度环境方面，是否有健全完善的、规范小微权力行使的法律规则，小微权力的行使是否受到广泛而严格的监督，违法行使小微权力是否受到责任追究，小微权力体系和能力的整体状态等。解决基层治理中小微权力行使的问题需要针对上述两大原因，从两方面用心着力，即加强对小微权力的监督，使小微权力在法治轨道上运行；从整体上优化小微权力体系，提升小微权力能力，使小微权力真正成为推进基层治理和民众福祉的良善力量。
一是要加强对小微权力的监督。在这方面，不少地方都作了积极探索，例如推行小微权力清单制度、建立小微权力大数据监督平台、通报典型案例、发布案例分析和风险提示报告、工作人员教育培训、村级提级巡察、违法违纪行为查处、专项整治、12345热线等。小微权力监督是一项持续的、不可懈怠的事业，上述所有做法都可以继续实施并不断优化、标准化。
二是要优化小微权力体系，提升小微权力主体能力。优化小微权力体系是指采取特定措施或方法使小微权力机构设置更合理，运行更高效便民。近年来，各地对乡镇小微权力进行了整合，将职责、性质相近的站所合并成立了农业服务、政务服务、财经服务、社会服务等中心，改变了乡镇“七站八所”分散式机构设置方式，社会效果良好。提升小微权力主体能力是指通过评估、规划、训练等环节使小微权力主体基层治理能力尤其是法治能力得以提高。法治能力是指小微权力主体及其工作人员以法治思维为基础，通过法治方式推行政务、管理事务、实现目标的心理素质。优化治理体系和提升治理能力之间有着密切关联，优化体系可以有效提升能力，提升能力反过来对优化体系提出了更高、更具体的要求。各级政府和小微权力主体要以《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》为指导，有针对性地采取措施解决小微权力设置和行使中的问题，使小微权力在提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的过程中发挥更大、更积极的作用。 （作者系中国政法大学教授）
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》深刻总结改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，把“坚持全面依法治国”作为进一步全面深化改革的重大原则之一。坚持这一重大原则，就要强化对公权力的监督，把权力行使纳入法治监督轨道。
在行政权力体系中，小微权力是指行政层级低、行使范围小、权力行使直接面向基层民众、权力事项与民众生活息息相关的权力。县级政府部门派出机构、基层经济社会发展和公共服务机构、法定授权组织是小微权力主体的主要构成部分，民政所、派出所、司法所、村民委员会、居民委员会等都是民众熟悉的、日常与之打交道的小微权力主体。从字面看，小微权力似乎既小又微，无足轻重，但这只是相对小微权力的行政层级和行使范围而言的一种通俗称谓。实质上，小微权力既不小也不微，其在基层治理中的地位至关重要。
基层治理是国家治理的根基，基层治理状态决定地方治理直至国家治理状态。小微权力所在地和行权范围在基层，是基层治理不可或缺的主体。首先，小微权力主体数量多，分布广，全国有村民委员会、居民委员会60多万个。因此，小微权力主体是基层治理主体的重要组成部分，同时也是社会治理一线民众日常接触最多的权力主体；其次，小微权力主体事权繁多。例如，按照《居民委员会组织法》的规定，居民委员会开展普法宣传，维护居民合法权益，教育居民依法履行义务，爱护公共财产，开展多种形式的精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助政府或政府派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、生育服务、优抚救济、青少年教育等各项工作；向政府或政府派出机构反映居民意见、要求和建议。再如，浙江省宁海县2014年开始推行村级权力清单制，将村级公共管理和便民服务十一类三十六条事项纳入权力清单，这些事项都与民众生活和切身利益直接相关。这说明，小微权力已普遍、细致地介入了民众生活，民众通过接触和体验小微权力，形成他们对国家行政权力体系的认识、理解和判断。
治理与管理的显著区别是治理主体采用服务、合作、协商、参与、自治等方式履行职责，谦抑用权。在基层治理中，小微权力主体在建设治理体系、提供公共服务、发展公益事业、健全协商民主制度、维护治安秩序、调处矛盾纠纷等方面做了大量工作。在充分肯定基层治理中小微权力行使成效的同时，也要看到小微权力行使存在且引发民众强烈不满的问题。如小微权力行使违背比例原则、无序无度，行政处罚不考虑处罚目的，处罚畸轻畸重、趋利处罚；对行政行为的必要性不作专业研判，或不以对当事人权益损害最小的方式进行；应对突发事件不科学、不适度，对民众的生命财产安全造成严重损害等。再如小微权力主体及其工作人员滥用职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受损害。以及小微权力主体工作人员贪污贿赂、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等腐败行为。小微权力主体工作人员职务不高，权力范围小，但民众身边的“小官大贪”直接损害公权力机关的公信力。
究其原因，基层小微权力的错用、滥用，不外乎个体素质和制度环境两大因素。个体素质方面，小微权力主体工作人员是否有端正的世界观、人生观、价值观，是否有从政必需的职业道德和操守，是否养成法治思维和遵纪守法、依法履职的习惯等；制度环境方面，是否有健全完善的、规范小微权力行使的法律规则，小微权力的行使是否受到广泛而严格的监督，违法行使小微权力是否受到责任追究，小微权力体系和能力的整体状态等。解决基层治理中小微权力行使的问题需要针对上述两大原因，从两方面用心着力，即加强对小微权力的监督，使小微权力在法治轨道上运行；从整体上优化小微权力体系，提升小微权力能力，使小微权力真正成为推进基层治理和民众福祉的良善力量。
一是要加强对小微权力的监督。在这方面，不少地方都作了积极探索，例如推行小微权力清单制度、建立小微权力大数据监督平台、通报典型案例、发布案例分析和风险提示报告、工作人员教育培训、村级提级巡察、违法违纪行为查处、专项整治、12345热线等。小微权力监督是一项持续的、不可懈怠的事业，上述所有做法都可以继续实施并不断优化、标准化。
二是要优化小微权力体系，提升小微权力主体能力。优化小微权力体系是指采取特定措施或方法使小微权力机构设置更合理，运行更高效便民。近年来，各地对乡镇小微权力进行了整合，将职责、性质相近的站所合并成立了农业服务、政务服务、财经服务、社会服务等中心，改变了乡镇“七站八所”分散式机构设置方式，社会效果良好。提升小微权力主体能力是指通过评估、规划、训练等环节使小微权力主体基层治理能力尤其是法治能力得以提高。法治能力是指小微权力主体及其工作人员以法治思维为基础，通过法治方式推行政务、管理事务、实现目标的心理素质。优化治理体系和提升治理能力之间有着密切关联，优化体系可以有效提升能力，提升能力反过来对优化体系提出了更高、更具体的要求。各级政府和小微权力主体要以《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》为指导，有针对性地采取措施解决小微权力设置和行使中的问题，使小微权力在提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的过程中发挥更大、更积极的作用。 （作者系中国政法大学教授）