稳慎推进农村宅基地制度改革

　　□ 肖卫东

　　《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。今年的中央一号文件也提出，“稳慎推进农村宅基地制度改革”。农村宅基地制度是我国最具特色和备受关注的土地制度，宅基地制度改革是深化农村土地制度改革的重要内容。稳慎推进农村宅基地改革对推动城乡融合发展，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展具有重要意义。
　　宅基地是农村重要的资本存量，也是农户重要的生活生产资料，具有居住保障、财产权益、产业发展、文化传承、生态宜居等多重功能。2018年中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置。“三权”分置不仅是宅基地制度改革的基本方向，也是赋予农民更加充分的财产权益的重要路径，必然会为实现农业农村现代化持续注入强劲动力。
　　一是有助于增强乡村振兴要素支撑。在宅基地制度改革中，破除农户的宅基地是祖业、私产的观念，引导农民依法退出闲置和多占、超占的宅基地，腾出乡村发展空间，有助于解决符合条件的农户无地建房、产业项目无地可落、农村公益基础设施建设用地不足等问题，有助于畅通城乡要素自由流动渠道与经济有机循环，破解乡村全面振兴面临的“人、地、钱”制约。
　　二是有助于推动村集体和农民增收。党的二十大报告提出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。以宅基地制度改革为抓手，通过宅基地农户资格权的认定以及资格权的多种实现形式，有助于完善不同区域农户“户有所居”的多种有效保障方式，实现基本居住权益。通过适度放活宅基地使用权，有助于推动农村一二三产业融合发展，拓展新型农村集体经济发展和农民持续增收的新空间。
　　三是有助于宜居宜业和美乡村建设。将宅基地制度改革与农村人居环境整治、农村综合性改革试点试验、乡村振兴示范片区建设等有机结合，有助于推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸、社会事业向农村覆盖。
　　党的十八大以来，中央分别部署开展了两批农村宅基地制度改革试点。全国各试点地区紧盯关键任务和重点环节，坚持稳慎推进和创新探索并重，取得了显著成效，但仍存在法律政策等制度供给不足、宅基地供需矛盾依然存在、宅基地财产价值实现难等突出问题。围绕中国式现代化推进宅基地制度改革，要坚持问题导向，全力促进宅基地制度改革落地起效。
　　一是多层级完善“制度体系”。目前，国家层面缺少关于宅基地管理的专门法律、行政法规。现有的相关法律法规条款和政策规定多为原则性要求，操作性不强，试点地区出台的制度文件不健全、不规范、不系统。由此，要加强宅基地制度改革试点成果的总结提炼和及时转化，国家层面尽快出台专门的法律或者行政法规。省级层面加快修订土地管理法实施办法、乡村建设规划许可管理办法、制定农村宅基地审批与建房管理办法等步伐。试点地区要进一步健全关于宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等系列制度文件，形成农村宅基地管理全链条、全周期的“一揽子”制度体系。村级层面要从本村实际出发，结合改革成果制定并决议形成宅基地管理章程，明确村集体经济组织在宅基地规划、分配、调整等方面的具体权利内容，建立农村集体经济组织对宅基地使用、流转、退出、收益分配等进行审核和监督管理的具体制度，不断提升宅基地管理规范化水平。
　　二是多形式保障“户有所居”。目前，大部分村内存量建设用地和退出的宅基地有限，农民建房新增建设用地指标落地困难，宅基地供需矛盾依然存在。居住保障是农村宅基地的最基本功能，也是底线功能。由此，宅基地制度改革必须以保障农民基本居住权为前提，多形式保障农民“户有所居”。“一户一宅、限定面积”是实现农村居民基本居住的主导性规则与最基本方式，应继续完善，充分发挥其“压舱石”作用。在此基础上，一方面通过探索农村青年社区、农民住宅小区、农村幸福院、整村异地租赁宅基地使用权、多户联建、城乡合作建房、纳入城镇住房保障体系等方式保障农民“有的住”。另一方面，集成化推进“住有所居+产业振兴+就业创业”“住有所居+基本服务+城乡融合”“住有所居+权益保护+三治融合”等，优化提升农民居住的“硬环境”“软环境”，实现由“有的住”到“住的好”的跃升。
　　三是多路径实现“财产价值”。在新发展阶段，宅基地的财产功能日益凸显。但因宅基地权能不完善、使用权流转限制多，村民退出意愿不强、退出机制不健全，闲置宅基地和闲置农房盘活利用受资源禀赋、区域位置限制等，导致宅基地的财产价值难以显化和实现。宅基地“三权”分置的重点就是适度放活宅基地使用权，激活宅基地财产价值。由此，宅基地制度改革要继续探索赋予宅基地使用权作为用益物权所享有的转让、抵押担保等更加充分的处分权能等，适当拓展流转的地域范围，适度放开流转的身份限制，逐步推进宅基地使用权对外流转的结构性开放。引导积极探索建立由农村集体经济组织主导实施的宅基地有偿使用制度，对存量宅基地超过规定面积和非本集体经济组织成员占用的，实行梯次收费；对申请分配环节，可以采取时点划断办法探索有偿取得宅基地使用权；对区位条件优越的宅基地，引导探索实行“择位竞价”机制。进一步完善支持政策和措施，鼓励宅基地依法自愿退出和多元盘活利用，推进闲置宅基地和闲置农房在整理后，通过复垦复绿、集体经营性建设用地入市等途径进行地性转换，拓展宅基地财产价值显化和实现的制度路径。引导、鼓励结合全国农村产权流转交易规范化试点，将宅基地使用权流转纳入平台交易，充分显化和实现宅基地财产价值的市场溢价。
　　宅基地制度改革关系到广大农村居民和往返于城乡间农村劳动力的安居乐业，涉及农村政治、经济、社会和城乡关系的方方面面，牵一发而动全身，涉及的多元主体、包含的利益关系十分复杂，社会各界关注度高。稳慎推进农村宅基地制度改革，运用正确的、符合实际的方式方法至为关键。
　　一是坚持“稳慎推进”总体基调。今年中央一号文件提出，“稳慎推进农村宅基地制度改革”。中央对宅基地制度改革的态度一直是守住底线、稳慎推进。宅基地制度改革必须守住土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。严禁下乡利用宅基地搞大规模商品房开发、建别墅大院和盖私人会馆等。严格规范宅基地审批程序和用地建房管理，坚决遏制农村新增乱占耕地建房行为。统筹好改革、发展与安全，做好宅基地制度改革社会稳定风险评估，有效防范化解法律风险、政策风险、市场风险等。
　　二是突出“分类有序”重要思路。2024年4月，新一轮宅基地制度改革试点结束。下一步，在系统梳理总结试点成果与经验的基础上，应分类有序进一步扩大改革试点范围。对宅基地集体所有权行使机制，农户资格权认定管理、审批、监管等基础性任务，在所有涉农县（市、区）全面推进。对宅基地基础信息调查、村庄规划等基础性工作，与“房地一体”宅基地确权登记颁证工作，按需有序统筹推进。对宅基地使用权流转、闲置宅基地和闲置农房盘活利用等常态性工作，进一步加强规范化管理。对农民“户有所居”、宅基地有偿使用、自愿退出、收益分配等探索性任务，鼓励大胆创新，并探索建立改革重点任务“揭榜挂帅”“赛马争先”攻坚机制。
　　三是注重“系统集成”改革方法。宅基地制度改革是一项系统工程，改革的内容多，涉及的部门广，与其他改革与发展事项的联系紧密。为此，要以全局观念和系统思维谋划推进，更加注重宅基地制度改革与农村集体产权制度改革深化、农村土地第二轮承包到期后再延长30年等的衔接配套和政策集成。统筹农业农村、自然资源与规划、住房和城乡建设、财政、行政审批、综合执法等部门力量，强化分工协作，形成改革合力，实现宅基地管理高效顺畅，增强宅基地制度改革的叠加效应和整体效能。　　
　　　　　　　　 （作者系山东师范大学公共管理学院教授）