以系统观念推进黄河重大国家战略

　　□ 王安德

　　■要把存量的现状搞清、问题摸透、措施落实，率先解决好存量在当前阶段所发现的不符合高质量发展的问题，把基础夯实。与此同时，谋划好增量的发展方向、实施路线、时间步骤，把即将落实的所有增量坚决做优
　　■在市场失灵的时候，政府政策多发挥作用，在政府政策落实出现问题的时候，多重视用市场机制或者市场补偿来修正弥补
　　■黄河流域生态保护和高质量发展涉及经济、社会、文化、生态各领域，不可能毕其功于一役，既等不得又急不得，必须统筹好近期与远期的关系
　　黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实施是一个庞大的系统工程，不仅涉及区域污染防治、生态保护、环境质量改善，还涉及水资源利用、水灾害防治、水利工程建设，涉及黄河文化遗产保护、文化基因传承、文化旅游产业发展，涉及流域传统产业转型升级、绿色低碳循环经济发展、新质生产力优化布局等重大经济、社会、文化、生态领域。山东省地处黄河下游，面临的情况更加错综复杂，必须始终坚持系统观念的科学世界观和方法论，坚持稳中求进工作总基调，正确处理好存量与增量、政府与市场、近期与远期的关系，更好地把握黄河重大国家战略实施中各事物发展的基本规律，有效提高措施落实的原则性、预见性、系统性。
统筹存量与增量的关系
　　实施黄河流域生态保护和高质量发展，首先要统筹好存量与增量的关系。要把存量的现状搞清、问题摸透、措施落实，率先解决好存量在当前阶段所发现的不符合高质量发展的问题，把基础夯实。与此同时，谋划好增量的发展方向、实施路线、时间步骤，把即将落实的所有增量坚决做优。要防止存量治理出现得过且过、标准过低、标准过高、决心不坚、信心不足、半途而废问题，也要防止增量标准过低、要求不严、重复建设、反复出现存量既有的顽瘴痼疾问题，坚决防止出现治不胜治、防不胜防的恶性循环，坚决防止出现急于求成、做表面文章的官僚主义、形式主义。这样系统、压茬推进，稳中向前，螺旋上升，就能很快形成存量不断优化、高标准增量不断壮大的走势，再伴随机制体制的改革创新，相互促进，黄河重大国家战略必将高效落实落地。
　　山东生态保护存量治理成效明显，通过不到十年的努力，生态环境保护出现了历史性、转折性、全局性变化。但环境污染风险隐患依然较多，污染物排放总量远高于环境容量，生态环境质量脆弱、不稳定，持续改善的难度逐步加大。要在新一轮整治中增强治理的科技性、精准性、有效性、法治性，提高存量治理效果，使存量尽快符合生态保护和高质量发展的要求。
　　生态环保增量优先做好以下几个方面。持续加力打造生态保护样板区。在黄河三角洲湿地保护与修复上，要统筹陆地、海岸、海洋，高质量创建黄河口国家公园，率先建成全国首个陆海统筹型国家公园。高标准推进湿地生态保护与修复，保障黄河河道和河口湿地生态流量。高水平保护河口地区生物多样性，加强原生物种封育保护，推进互花米草防治、盐地碱蓬恢复等重点生态工程。在沿黄重点地区保护治理上，要统筹河道、河滩、河岸一体要求，坚持保护优先、自然恢复为主，实施好山东省沿黄生态廊道保护建设规划。加快滩区土地综合整治，推进东平湖环湖水源涵养、村镇污水治理和大汶河流域水体生态修复。加强露天矿山地质环境治理，推进沂蒙山区域山水林田湖草沙一体化保护修复等重点工程。在环境污染综合治理上，要以解决人民群众反映强烈的大气、水、土壤污染等突出问题为重点，对黄河流域生态环境警示片披露的问题，严格标准、逐一整改，并举一反三，防止类似问题再次发生。持续实施大气污染防治行动计划，逐步消除重污染天气；加强水污染防治，加快城市污水“两个清零、一个提标”步伐，实施从水源到水龙头全过程监管，保障用水安全；开展土壤治理与修复，着力解决土壤污染农产品安全和人居环境突出问题；加强面源污染治理，强化农业废弃物治理利用，探索黄河特色农业生态化模式。严控严管新增“两高”和高耗水项目。
统筹政府与市场的关系
　　我国经济进入新常态，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效益型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。黄河流域面临着同样的局面。从资源环境约束看，过去能源资源和生态环境空间相对较大，可以放开手脚大开发、快发展。现在环境承载力已经达到或接近上限，难以承载高消耗、粗放型的发展。从经济结构看，多年形成的产业结构具有高能耗、高碳排放特征，高能耗工业特别是重化工业比重偏高。这种现状不仅制约着黄河流域生态环境的保护，还制约着流域高质量的发展。调整优化好经济结构就成为沿黄各级实施黄河流域生态保护和高质量发展重大战略的一把钥匙。但经济结构的调整本质上是利益结构的调整，是痛苦的、艰难的过程。这种利益结构的调整，单靠市场或单靠政府都难以办到，必须正确处理好政府和市场之间的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府作用。通过调整优化结构，实现生态环境保护和经济高质量发展的双重目标。
　　市场作用的发挥，会面临市场失灵，如：有限性、信息不完全性、外部性等。同时市场失灵也可能是由政府干预造成的，如行政垄断、对价格形成机制的干预、对进入与退出的干预等。政府的作用需要把结构优化目标纳入宏观经济调控目标之中，既充分发挥金融政策、财政政策、产业政策的作用，来引导资源流向政府优先发展的方向，或限制资源流向政府不希望发展的方向，也可以采用行政手段直接鼓励或限制某些产业的发展，以实现结构优化目标。要尽量避免政府过度干预导致资源错配。
　　山东沿黄9市产业以资源能源消耗型为主，流域内产业结构偏重、能源结构偏煤、运输结构偏公路、农业投入结构欠合理等问题尚未根本解决，结构调整优化的难度不断加大。产业结构方面，“两高”行业企业数量多、占比大。能源结构方面，近三年全省煤炭消费一直处于3.9亿吨的高位，完成“十四五”减煤10%的任务艰巨。交通运输结构方面，高污染高排放交通工具成为造成空气污染的重要因素。农业投入结构方面，化肥农药使用底数还比较大。在调整过程中特别要注意避免按下葫芦起来瓢的问题。要尽量考虑周全，充分发挥市场与政府的作用，统筹好两者的关系。在市场失灵的时候，政府政策多发挥作用，在政府政策落实出现问题的时候，多重视用市场机制或者市场补偿来修正弥补，以减少对社会的冲击，提高结构调整的效率。
统筹近期与远期的关系
　　近期目标做不好，不可能实现远期目标，只做近期目标不考虑远期目标的实现基础，也难以达到远期目标。远期目标的实现不仅仅是克服困难解决问题，还更需要战略、大局、定力、胸怀。黄河流域生态保护和高质量发展涉及经济、社会、文化、生态各领域，不可能毕其功于一役，既等不得又急不得，必须统筹好近期与远期的关系。要在做好顶层设计的前提下，有“功成不必在我”的境界和“功成必定有我”的担当，脚踏实地抓成效，一张蓝图干到底，以钉钉子精神，积小胜为大胜。
　　与黄河流域其他省自治区一样，我省沿黄各市县长期积累的传统产能相对体量大、污染重、风险多，动能疲软，基层沿袭传统发展模式和路径依赖的惯性较大。面对近远期矛盾交织的现状，尤其需要思想层面统一对生态保护与高质量发展的认识，坚定信心、决心。生态保护和高质量发展不是矛盾对立的关系，生态保护的成败归根结底取决于经济结构和经济发展方式，生态保护和高质量发展是一脉相承的。有高质量的生态保护，必然有高质量的发展，经济社会高质量发展了，也必然促使生态环境质量升级。必须坚持问题导向，坚决改变过多依赖增加物质资源消耗、过多依赖规模粗放扩张、过多依赖高能耗高排放产业的发展模式。以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路。碳达峰方面，山东黄河流域落实生态保护和高质量发展，应积极推进清洁低碳安全高效的能源体系建设，大力推进鲁北盐碱滩涂地风光储输一体化基地、海上风电基地、规划抽水蓄能工程建设。分布式风电光伏要千方百计就地利用消化，发挥作用。实施重点行业领域减污降碳行动，这是经济结构调整的有机组成部分，要先立后破、通盘考虑，杜绝运动式“减碳”、简单“一刀切”，确保能源安全。要强化绿色低碳技术研发使用，提升流域林木、湿地、土壤、海洋生态的碳汇能力。积极完善绿色低碳政策和市场体系，倡导绿色低碳生活，健全完善党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，确保黄河重大国家战略的实施见效。
（作者系山东省政府参事）