大力营造专家参与公共决策良好环境
2024-01-16
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来源：
大众日报
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□ 汝 鹏
■专家参与公共决策有利于防范风险和科学决策，有利于兼顾价值理性和工具理性，已经成为国家治理体系中的重要一环，也是国家治理能力的重要体现
■在国家、省部级重要人才称号、科研奖项以及高校科研院所主流的人才评价体系中，虽然已经尝试纳入对参与决策贡献的考量，但政策贡献远未成为重要的评价标准，自然拉低了专家尤其是科技专家的参与意愿
习近平总书记在中央全面深化改革委员会第三次会议上强调，要立足更好服务和支撑公共决策，加强专家参与公共决策行为监督管理，完善体制机制，规范流程标准，强化全过程管理，营造人尽其才、富有活力、风清气正的专家参与公共决策环境。习近平总书记的重要讲话为完善专家参与公共决策机制，积极高质量依规服务治国理政提供了根本遵循。
专家参与公共决策有利于防范风险和科学决策，有利于兼顾价值理性和工具理性，已经成为国家治理体系中的重要一环，也是国家治理能力的重要体现。我们党历来高度重视和发挥专家在公共决策中的作用。一大批具有远见卓识和家国情怀的专家为党和国家的重大决策建言献策，发挥了重要作用。典型的例子如王大珩等四位战略科学家建言中央设立863计划，引领和支撑了我国战略高技术的长足发展。党的十八大以来，习近平总书记就发挥专家在公共决策中的作用、建设中国特色新型智库作出系列重要指示和重大部署，有效调动一大批各行业专家开展战略性、前瞻性、储备性的科技与政策研究，积极服务治国理政。
发展瓶颈与突出问题
当前，我国公共决策机制在科学化、民主化上取得了很大进展，但同时也要看到，现行专家参与公共决策机制与习近平总书记提出的人尽其才、富有活力、风清气正的专家参与公共决策环境仍有差距，还存在一些发展瓶颈和突出的问题。
一是激励机制不足。虽然各领域专家在政策咨询中发挥了重要作用，但总体而言专家尤其是科技专家参与决策的积极性不足。究其原因，首先是服务治国理政的风尚有待加强。如何培育专家的家国情怀、公共意识和人民立场，如何激发专家参与公共决策的荣誉感仍待进一步破题。其次是激励机制不完善。在国家、省部级重要人才称号、科研奖项以及高校科研院所主流的人才评价体系中，虽然已经尝试纳入对参与决策贡献的考量，但政策贡献远未成为重要的评价标准，自然拉低了专家尤其是科技专家的参与意愿。
二是缺乏分类指导。虽然国家和地方重大行政决策程序的相关规定中对“专家论证”提出了要求，但相关规定仍流于一般，未能结合具体流程、具体情境对专家参与的方式、流程和管理作出详细规划。现实的公共决策需求往往复杂多样，决策中的专家角色和参与机制受政策情境、政策过程、知识结构、价值导向、利益格局、不确定性等多种因素的影响。例如，在议程设置、方案规划与采纳、政策实施等不同政策阶段中，专家所应和所能发挥的作用就大有不同。在专家实际参与决策的过程中，如何分门别类、因地制宜，采取针对性强、灵活度高的制度安排，仍待探讨。
三是监督管理缺失。虽然绝大部分专家参与决策时能够秉持公利、提供科学真知，但仍存在少数人借“专家”身份谋利，侵蚀决策科学性和公正性的个例。一些专家将个人利益而非国家利益放在首位，倾向于只将对己有利的咨询意见提供给政府，如在申请指南中安排个人或单位的优势方向、技术指标的设定向特定单位倾斜、项目选择和评审验收走过场、互投赞成票等等。更有甚者受裹挟沦为不良诉求的“利益代言人”，披着专家外衣谋一己或团伙私利，导致国家意志和市场需求均无法有效体现在决策中。例如，2021年5月，大连市纪委监委收到反映时任市住建局副局长孙宏伟、二级调研员文君杰“在某足球场污染土治理项目施工评标现场协助投标企业围标、串标，收受巨额贿赂”的举报，评标专家通过事先约定的标志辨别投标人，帮助一些投标单位打高分，收取大额好处。
进一步健全体制机制
针对以上问题，笔者认为可以通过以下三个方面进一步健全专家参与公共决策的体制机制，提升专家积极性、机制灵活性和过程公正性。
第一，建立健全专家参与公共决策的激励机制。首先要加强政治引领，培育有家国情怀、能建言献策的战略科学家，强化专家的政治担当、民族责任和历史觉悟，引导专家始终以维护国家利益和人民利益为根本出发点，积极服务治国理政。提倡不同学术观点、不同政策建议的切磋争鸣、平等讨论，创造有利于专家发挥作用、积极健康向上的良好环境。其次，完善科研和人才评价考核体制，旗帜鲜明地倡导各方面专家积极投身公共决策过程，将专家参与重大决策的研究及成果纳入人才项目和高校科研院所考评体系，对有贡献的专家进行表彰与奖励，充分激发专家的积极性。
第二，建立健全差异化的专家决策参与机制。研究表明，决策场景中的知识供需结构、价值共识程度，是专家决策影响力的关键作用因素，也是优化专家决策参与机制的底层逻辑。具体实践中，建议以“政策类型”和“政策阶段”为分类依据，根据不同决策场景下的知识供需结构和价值共识程度，采取差异化的专家决策参与机制，从而实现“富有活力”的有效参与。比如在政策类型方面，在面向国家重大战略规划、重大工程项目的决策中，应充分调动和发挥战略科学家和顶尖专家的作用，以提供重要咨询意见和智力支撑；应以体现国家利益为导向，注意避免同行评议中常见的单纯注重科学技术指标、忽略战略层面思考的弊端；同时注意不能盲从专家意见，决策者应敢于决策、善于决策。在关于不确定性新兴技术的决策中，专家具备深厚的科学和产业知识能力，可对技术和应用前沿、路线等作出科学判断，可以协助决策者识别潜在危险、提高预测能力、强化对问题认知的稳健性、改善决策的可靠性。从政策阶段分类看，在议程设置、目标选择等环节，应高度尊重和充分发挥专家的作用，听取多方面专家意见，鼓励畅所欲言，百家争鸣，从而保证必要的知识供给。在政策工具选取、政策范围界定、政策评估等环节中，则应当完善和规范专家咨询机制，特别要注意专家结构的均衡与合理，充分发挥不同领域专家的作用，避免只重技术指标、不顾社会影响和市场导向。
第三，建立健全从专家遴选到考核监督的全过程、全链条管理制度体系。健全专家的遴选机制、建立完善的专家档案库和管理机制，要制定出一套严谨、规范、可操作性强的指标体系，规范专家库的动态管理，构建专家“准入、退出、考核”动态管理机制。这既是完善我国人才领军方阵的重要举措，同时也是对其赋予更重要使命、给予精准支持和保护的前提条件。对于关乎战略方向的重大决策、牵涉利益面广的复杂决策，要强化专家的责任意识和政治使命感，尤其注意要在方案规划和政策实施阶段防范不正当的利益侵蚀。例如，在项目评审、承担单位选择等环节，政府要加强对专家队伍的评估与监督，对专家选择、专家参与事项的边界作明确、清晰的界定，保障专家参与的公正性。
（作者系清华大学智库中心副主任、公共管理学院教授）
■专家参与公共决策有利于防范风险和科学决策，有利于兼顾价值理性和工具理性，已经成为国家治理体系中的重要一环，也是国家治理能力的重要体现
■在国家、省部级重要人才称号、科研奖项以及高校科研院所主流的人才评价体系中，虽然已经尝试纳入对参与决策贡献的考量，但政策贡献远未成为重要的评价标准，自然拉低了专家尤其是科技专家的参与意愿
习近平总书记在中央全面深化改革委员会第三次会议上强调，要立足更好服务和支撑公共决策，加强专家参与公共决策行为监督管理，完善体制机制，规范流程标准，强化全过程管理，营造人尽其才、富有活力、风清气正的专家参与公共决策环境。习近平总书记的重要讲话为完善专家参与公共决策机制，积极高质量依规服务治国理政提供了根本遵循。
专家参与公共决策有利于防范风险和科学决策，有利于兼顾价值理性和工具理性，已经成为国家治理体系中的重要一环，也是国家治理能力的重要体现。我们党历来高度重视和发挥专家在公共决策中的作用。一大批具有远见卓识和家国情怀的专家为党和国家的重大决策建言献策，发挥了重要作用。典型的例子如王大珩等四位战略科学家建言中央设立863计划，引领和支撑了我国战略高技术的长足发展。党的十八大以来，习近平总书记就发挥专家在公共决策中的作用、建设中国特色新型智库作出系列重要指示和重大部署，有效调动一大批各行业专家开展战略性、前瞻性、储备性的科技与政策研究，积极服务治国理政。
发展瓶颈与突出问题
当前，我国公共决策机制在科学化、民主化上取得了很大进展，但同时也要看到，现行专家参与公共决策机制与习近平总书记提出的人尽其才、富有活力、风清气正的专家参与公共决策环境仍有差距，还存在一些发展瓶颈和突出的问题。
一是激励机制不足。虽然各领域专家在政策咨询中发挥了重要作用，但总体而言专家尤其是科技专家参与决策的积极性不足。究其原因，首先是服务治国理政的风尚有待加强。如何培育专家的家国情怀、公共意识和人民立场，如何激发专家参与公共决策的荣誉感仍待进一步破题。其次是激励机制不完善。在国家、省部级重要人才称号、科研奖项以及高校科研院所主流的人才评价体系中，虽然已经尝试纳入对参与决策贡献的考量，但政策贡献远未成为重要的评价标准，自然拉低了专家尤其是科技专家的参与意愿。
二是缺乏分类指导。虽然国家和地方重大行政决策程序的相关规定中对“专家论证”提出了要求，但相关规定仍流于一般，未能结合具体流程、具体情境对专家参与的方式、流程和管理作出详细规划。现实的公共决策需求往往复杂多样，决策中的专家角色和参与机制受政策情境、政策过程、知识结构、价值导向、利益格局、不确定性等多种因素的影响。例如，在议程设置、方案规划与采纳、政策实施等不同政策阶段中，专家所应和所能发挥的作用就大有不同。在专家实际参与决策的过程中，如何分门别类、因地制宜，采取针对性强、灵活度高的制度安排，仍待探讨。
三是监督管理缺失。虽然绝大部分专家参与决策时能够秉持公利、提供科学真知，但仍存在少数人借“专家”身份谋利，侵蚀决策科学性和公正性的个例。一些专家将个人利益而非国家利益放在首位，倾向于只将对己有利的咨询意见提供给政府，如在申请指南中安排个人或单位的优势方向、技术指标的设定向特定单位倾斜、项目选择和评审验收走过场、互投赞成票等等。更有甚者受裹挟沦为不良诉求的“利益代言人”，披着专家外衣谋一己或团伙私利，导致国家意志和市场需求均无法有效体现在决策中。例如，2021年5月，大连市纪委监委收到反映时任市住建局副局长孙宏伟、二级调研员文君杰“在某足球场污染土治理项目施工评标现场协助投标企业围标、串标，收受巨额贿赂”的举报，评标专家通过事先约定的标志辨别投标人，帮助一些投标单位打高分，收取大额好处。
进一步健全体制机制
针对以上问题，笔者认为可以通过以下三个方面进一步健全专家参与公共决策的体制机制，提升专家积极性、机制灵活性和过程公正性。
第一，建立健全专家参与公共决策的激励机制。首先要加强政治引领，培育有家国情怀、能建言献策的战略科学家，强化专家的政治担当、民族责任和历史觉悟，引导专家始终以维护国家利益和人民利益为根本出发点，积极服务治国理政。提倡不同学术观点、不同政策建议的切磋争鸣、平等讨论，创造有利于专家发挥作用、积极健康向上的良好环境。其次，完善科研和人才评价考核体制，旗帜鲜明地倡导各方面专家积极投身公共决策过程，将专家参与重大决策的研究及成果纳入人才项目和高校科研院所考评体系，对有贡献的专家进行表彰与奖励，充分激发专家的积极性。
第二，建立健全差异化的专家决策参与机制。研究表明，决策场景中的知识供需结构、价值共识程度，是专家决策影响力的关键作用因素，也是优化专家决策参与机制的底层逻辑。具体实践中，建议以“政策类型”和“政策阶段”为分类依据，根据不同决策场景下的知识供需结构和价值共识程度，采取差异化的专家决策参与机制，从而实现“富有活力”的有效参与。比如在政策类型方面，在面向国家重大战略规划、重大工程项目的决策中，应充分调动和发挥战略科学家和顶尖专家的作用，以提供重要咨询意见和智力支撑；应以体现国家利益为导向，注意避免同行评议中常见的单纯注重科学技术指标、忽略战略层面思考的弊端；同时注意不能盲从专家意见，决策者应敢于决策、善于决策。在关于不确定性新兴技术的决策中，专家具备深厚的科学和产业知识能力，可对技术和应用前沿、路线等作出科学判断，可以协助决策者识别潜在危险、提高预测能力、强化对问题认知的稳健性、改善决策的可靠性。从政策阶段分类看，在议程设置、目标选择等环节，应高度尊重和充分发挥专家的作用，听取多方面专家意见，鼓励畅所欲言，百家争鸣，从而保证必要的知识供给。在政策工具选取、政策范围界定、政策评估等环节中，则应当完善和规范专家咨询机制，特别要注意专家结构的均衡与合理，充分发挥不同领域专家的作用，避免只重技术指标、不顾社会影响和市场导向。
第三，建立健全从专家遴选到考核监督的全过程、全链条管理制度体系。健全专家的遴选机制、建立完善的专家档案库和管理机制，要制定出一套严谨、规范、可操作性强的指标体系，规范专家库的动态管理，构建专家“准入、退出、考核”动态管理机制。这既是完善我国人才领军方阵的重要举措，同时也是对其赋予更重要使命、给予精准支持和保护的前提条件。对于关乎战略方向的重大决策、牵涉利益面广的复杂决策，要强化专家的责任意识和政治使命感，尤其注意要在方案规划和政策实施阶段防范不正当的利益侵蚀。例如，在项目评审、承担单位选择等环节，政府要加强对专家队伍的评估与监督，对专家选择、专家参与事项的边界作明确、清晰的界定，保障专家参与的公正性。
（作者系清华大学智库中心副主任、公共管理学院教授）